行政裁量的原则之治
时间：2021-04-02 04:03:04 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]在传统的规则之治难当治理行政裁量之重任的情形下,真正的出路是实现由规则之治到原则之治的转型,运用行政法原则来规制行政裁量。当然,行政裁量的原则之治的前提应是行政法原则的司法适用。
[关键词] 行政裁量;规则;原则
一、问题的缘起:行政裁量的滥觞
早期自由资本主义时期,亚当·斯密的自由经济理论风靡一时,管得最少的政府被视为是最好的政府,因而政府一直扮演“守夜人”的角色。与此同时,西方民众又深受洛克自由主义思想的熏陶,将自由奉为圭臬,而把政府视为“必要的恶”,时刻警惕政府权力的入侵,行政裁量权则更是首当其冲、备受敌视。当时一些权威学者对行政裁量的曲解也助长了这种偏见的蔓延。裁量与专断恣意容易被混为一谈,这是一种可以追溯到戴西的著作的混淆[1]。根据戴西的理解,政府只能依照法律办事,决不允许任何的自由裁量,否则便与法治理念相悖。哈耶克也认为法治原则实际上意味着行政机关不得享有任何行政裁量权[2]。在这种古典的形式主义法治理念下,行政机关的一举一动,只能是紧随法律之后亦步亦趋而不敢越雷池半步,行政裁量亦遭受严重排斥和压抑。
步入垄断资本主义时期,此前所奉行的自由放任主义所导致的诸如经济危机、贫富分化等纷繁复杂的社会问题不断涌现,这在客观上要求政府必须摒弃消极的“守夜人”角色,转而积极地介入社会生活,对国民进行“生存照顾”。 亚当·斯密的自由经济理论逐渐没落,凯恩斯的经济干预理论兴起盛行。在运用“看得见的手”的同时,政府的行政权力日趋膨胀,行政职能日趋扩大和多样化。而现代国家行政职能的扩大和多样化大大增加了行政机关裁量的机会[3],为行政裁量的迅速崛起提供了良好契机。与此同时,戴西式的形式主义法治理念日渐衰微并饱受质疑和抨击,行政裁量不再被误认为是专断恣意、违背法治的代名词。人们愈来愈认识到行政机关的裁量权对于实现公正的社会秩序,对法治原则成为积极的现实是必不可少的权力[4]。由此,行政裁量逐渐得到法治的承认并大量涌现出来。
然而,正如孟德斯鸠所言,一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不变的经验[5]。政府一旦拥有了行政裁量的权力,就会一直使用这种权力一直遇到有界限的地方为止。进入行政国家时代,行政权力已经遍及社会生活的每一个角落,行政裁量也贯穿行政活动的所有过程,充斥行政行为的一切领域。而极具讽刺意味的是,戴西的昔日之言竟然得以验证:行政裁量泛滥成灾的同时,恣意专断的裁量行为亦大肆横行,政府行政行为前后不一、反复无常、显失公正,侵害相对人合法权益的现象时有发生。曾几何时,行政裁量业已成为践踏行政法治的罪魁祸首,再度遭受责难和质疑。
二、治理的转型:从规则之治到原则之治
行政裁量的滥觞不可避免地引发了行政恣意和专断,使行政裁量日渐偏离法治的轨道。而剥夺政府的这种行政裁量权已变得不太现实。因为在现代社会复杂多变、行政疆域日益拓展的时代背景下,立法机关已经无力制定行政活动所需要的全部法律,只能容忍行政机关行使一定的裁量权,根据具体情况灵活采取措施。此外,行政裁量和法治原则本应是一种良性互动的关系,二者其实并不冲突,法治只是反对行政裁量中可能夹杂的人为的恣意专断因素,而并不排除行政机关依法所作的适度裁量行为。因此,法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权,而是法律应当能够控制它的行使[6]。
由此,如何有效地治理行政裁量日渐成为行政法急需解决的核心问题。所幸学者们早已敏锐地洞察到治理行政裁量的重要性,并围绕这一核心问题展开有益的探索和争论,积极提出各种有效治理行政裁量的方案构想。诚然,这种治理模式能够对行政裁量实现一定程度的治理效果。此外,真正的裁量乃是为了追求个案的正义,而严格规则之下无裁量,过分依赖于严格的法律规则必然导致裁量过窄,进而丧失其应有的能动性,难以发挥其独特功效,个案正义也即无从实现[7]。
经上述分析,笔者认为,突破传统的规则治理模式,尝试新型的原则治理模式能够事半功倍,真正实现治理行政裁量的目标。
在治理行政裁量方面,原则之治较之于规则之治,其优越性表现在于原则能够有效弥补规则本身存在的固有缺陷。规则由于内容具体明确,只能适用于特定的行政裁量行为,现实中的行政裁量种类多样且数目无穷。在行政裁量难以穷尽的情形下欲求制定完备的规则来治理所有的行政裁量,这本身即存在逻辑上的悖论。在单一的规则治理模式下,不可避免的是总会有部分行政裁量行为能够游离于规则的控制之外。而原则相比规则而言内容更具抽象性,适用范围也更为广泛。有关治理行政裁量的原则能够贯穿所有行政裁量行为的始终并对其提供宏观上的指导作用。当规则遗漏某些行政裁量时,隐居幕后的法律原则便走到了前台[8],弥补规则漏洞。此外,法律原则内容较为模糊和抽象,能够在控制行政裁量的同时为行政机关预留必要的裁量空间,而不至于完全抹杀其应有的能动性。
三、原则之治的前提:原则的司法适用
任何理论的构想都需要配套的制度相辅佐才能付诸实践。行政裁量的原则之治这一构想亦是如此。要真正实现行政裁量治理模式由规则之治到原则之治的转型,必须依靠行政法原则司法适用机制的有效运行,确保治理行政裁量的原则能够在司法实践中得到适用。我国法院判决书的判决依据援引的范围被严格限制在法律、法规、规章和最高法院的司法解释的范围内。判决书的理由部分也基本上限于对制定法条文的释义。法院如果运用法律原则判案,则极有可能被指责为没有法律依据[9]。当然,这种现象正在悄悄地改变,有些法院开始在一些案件中直接或间接地援引法律原则进行判决[10]。例如,在田永诉北京科技大学案中,北京市海淀区人民法院在论证田永未丧失学籍时指出:“按退学处理,涉及被处理者的受教育权利,从充分保障当事人权益的原则出发,做出处理决定的单位应当将该处理决定直接向处理者本人宣布、送达,允许被处理者本人提出申辩意见。北京科技大学没有照此原则办理,忽视当事人的申辩权利,这样的行政管理行为不具有合法性。”行政机关做出对行政相对人不利的行政行为应当说明理由并听取相对人的陈述和申辩是正当法律程序原则的核心内容。可见本案中法院实际上适用了正当法律程序来断案。本案所昭示的关注行政程序的精神以及大胆运用行政法原则的勇气已远远超过个案本身的意义,因为本案作为适用正当程序原则判决的先声,对今后地方法院审理行政案件将产生示范作用[11]。我国行政审判能够出现这样的新气象,实为行政法制之进步。
因此,尽管行政法原则的司法适用在中国依旧任重而道远,但不可否认行政法原则的司法适用是现代行政法制发展的必然趋势。中国行政法的发展,不仅仅取决于一个个新出台法律的推动,很大程度上还依赖于法官的勇气和智慧。伴随审判理念的革新和法官素质的提高,肯定会有越来越多的法官在遇到重大疑难特别涉及行政裁量的案件时敢于适用行政法原则,依原则断案,充分彰显原则治理行政裁量的独特功效。行政法原则必将成为法院对行政裁量进行司法审查的有力武器。
[参考文献]
[1][英]卡罗尔·哈洛,理查德·罗林斯.法律与行政[M].杨伟东等译.北京:商务印书馆,2004.
[2][英]哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来译.北京:三联书店,2003.
[3][日]室井力.日本现代行政法[M].吴微译.北京:中国政法大学出版社,1995.
[4][印]M.P.赛夫.德国行政法[M].周伟译.济南:山东人民出版社,2006.
[5][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译.北京:商务印书馆,1997.
[6][英]威廉·韦德.行政法[M].徐炳等译.北京:中国大百科全书出版社,1997.
[7][9]周佑勇.行政裁量治理研究[M] .北京:法律出版社,2008.
[8]董靈.公序良俗原则与法制现代化[J].法律科学.1994(5).
[10]罗豪才.现代行政法制的发展趋势[J].国家行政学院学报.2001(5).
[11]何海波.通过判决发展法律——评田永案件中行政法原则的运用[A].罗豪才.行政法论丛(第3卷)[C].北京:法律出版社,2000.
[作者简介]刘峰铭(1987—),男,江西吉安人,深圳大学法学院2009级宪法学和行政法学专业研究生,研究方向:行政法。
