论地方政府规章不具有行政收费设定权
时间：2021-04-01 20:02:46 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]目前，我国地方政府规章越权设定行政收费的行为引发公众的强烈不满。在我国现行立法规范制度的框架下，地方政府规章的自主立法范围仅限于行政保留事项，排除了其对于行政收费的设定权。在法律保留原则和法制统一原则的层面上，地方政府规章的行政收费设定权也不能成立。
[关键词]地方政府规章；行政收费设定权；行政立法；法律保留
[中图分类号]D09 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2013）10-0030-05
目前，我国地方行政乱收费现象较严重，地方政府规章越权设定行政收费而引起的乱收费更是层出不穷。中央政府不得不屡次用发布通知的方式来取消地方行政乱收费项目。但是，这种治标不治本的方法并不是长久之计，为此，我们应该在立法规范、法律保留等相关理论和制度的基础上，反思地方政府规章行政收费设定权[1]的合法性。
一、地方政府规章行政收费设定权的合法性屡遭质疑
近年来，地方行政乱收费现象频频发生、难以遏制，两则因行政收费引起的争议更是受到社会的高度关注，一则是“郑州绿化费案”[2]，另一则是“兰州路桥费案”。“郑州绿化费案”最大的焦点是，外来农民工该不该在郑州交纳绿化论地方政府规章不具有行政收费设定权
祝亭伟
（江西财经大学，江西 南昌 330013）费？郑州市绿化委认为，根据郑州市制定的《郑州市全民义务植树实施办法》第十六条的规定：“凡男18周岁至60周岁，女18周岁至55周岁的公民，所在单位应当组织其参加义务植树。确实不能参加的，应在每年2月底前，向市、县（市）、区绿化委员会办公室提出申请，经批准后交纳绿化费。”因此，外来农民工应该交纳绿化费。然而，此收费内容却遭到民众及学者的普遍质疑，认为收取绿化费不合理，甚至有不少网民坚定的说“又一个乱收费的名目出来了”。在“兰州路桥费案”中，关于兰州路桥费合法性的争论更是此起彼伏，没有中断过。兰州市政府声称：依据《兰州市贷款建设路桥车辆通行费征收管理办法》，路桥费的开征有理有据，是符合法律规定的。然而，对于征收路桥费是否合法，政府与社会舆论相持不下。更为甚者，一些私家车主群体开始酝酿以一种合理、合法的平和方式抵制路桥费。可见，对这些收费项目公众表现出强烈的不满，以至于纷纷起而质之。
至此，地方行政收费陷入了难以掩饰的窘境：一方面，行政机关认为自己的收费有理有据，在严格的依法行使行政收费权。另一方面，行政机关因执行行政收费权屡屡受到社会舆论的谴责和排斥；以地方政府规章形式设定行政收费其目的是为了规范行政收费权和保护公民的合法权益，公众的合法财产权益在依法收费的名义下频频遭受侵犯。何以会出现这种两难的情况呢？其实，当地方政府面对财政紧张的状况时，通常会依据自身制定的地方政府规章设定行政收费项目和收费标准，以行政收费来填补地方财政的不足。这种收费行为因为具备法（地方政府规章）的形式依据，便变成了地方政府对公民财产权的“合法侵权”。因此，从表面上看，人们指责的是地方行政收费项目过于混乱、繁杂且不合理，但从本质上看，这些“收费风波”的矛头最终指向的是地方政府规章行政收费设定权的严重违法性。
然而，地方政府规章是否具有行政收费设定权在理论界颇有争议，也未形成统一的意见，对此的理论分歧无外乎为“肯定说”和“否定说”两种。持“肯定说”观点的认为，地方政府规章具有行政收费的设定权，可以自主创设本地区一定范围和数额的行政收费项目。例如，刘莘教授认为，可以给予规章创设行政收费的权力，但是应将其权力限定在创设一定数额的行政收费之内[3]；潘荣威认为，行政收费属于政府事业单位为满足公众需要提供准公共产品而收取成本补偿额的行为，它发生范围领域之广，仅仅有法律、法规行使设定权，无法适应现实情况。另宪法和组织法已明确规定了规章的法律地位，因而应当肯定规章享有行政收费的设定权。[4]地方政府规章拥有行政收费的设定权原因在于，地方政府规章不仅具有执行性功能，而且具有一定的创设性功能，同时地方政府是综合性的行政机关，职权范围比较概括，地方行政管理事项复杂而且千差万别，赋予地方政府规章一定的行政收费设定权，因地制宜、合情合理。这种观点充分考虑和照顾了现实因素，有利于行政收费的高效达成，但是过多的局限于地方现实情况，将弱化对公民财产权的保护力度，同时在法理上也难以获得比较圆满的、逻辑上的自洽。持“否定说”观点的认为，地方政府规章不具有任何行政收费设定权，从行政收费的性质来看，它关系到公民财产权的保护，是一种侵益性的行政行为，地方政府规章法律位阶较低，不适宜设立行政收费。例如，应松年教授认为，收费是影响公民财产权的大事，应与税法一样，只能由全国人民代表大会及其常委会设定。法规、规章可以具体化，但不得改变条件或超越幅度。[5]但是这种设计忽略了对地方政府规章本身性质和自主立法权限的考虑，存在着避重就轻、逃避中心的问题。
面对地方政府规章是否具有行政收费设定权的争议，我们有必要探究我国地方政府规章的性质，以确定它的自主立法范围是什么，以及在现行立法规范制度下自主立法的具体界限如何把握。
二、立法规范制度下地方政府规章的自主立法范围——行政保留事项
一般认为行政立法是行政机关根据法定权限并按照法定程序制定和发布行政法规章的活动。地方政府规章是一项重要的行政立法，是立法的表现形式之一。根据行政立法权的来源不同，可以将行政立法分为职权立法和授权立法。我们可以运用职权立法与授权立法二分法，在理清我国地方政府规章性质的基础上，界定地方政府规章的自主立法范围。
（一）我国地方政府规章的性质：职权立法与授权立法二分法
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条第1款规定：“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。”过去学术界一直将特定地方人民政府制定地方政府规章的行为称为“职权立法”，根据“固有权理论”，行政立法是行政机关固有职权的运用，行政立法为行政机关进行管理所必需。这种学说有一定的道理，但严格讲并不科学。因为，行政机关并没有固定的立法权，所有的行政立法都应是授权立法，根据组织法的规定不能推论出行政立法的行为，而只能说明特定地方政府有权制定行政规章。因此，越来越多的学者认为行政立法特别是地方政府规章应该被视为授权立法而非职权立法，甚至认为根本就不存在所谓的职权立法。[6]笔者不赞同以上两种观点，认为地方政府规章混合在职权立法和授权立法之中，应该针对地方政府规章是对内还是对外产生效力来作区分。
