完善我国农民工工伤保险制度的思考
时间：2021-03-27 16:12:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：农民工是我国工伤事故和职业病的高发人群，其最基本、最必要的工伤保险项目应得以优先确立。为进一步发展和完善我国农民工工伤保险制度，针对当前我国农民工工伤保险制度中存在的法律法规不健全、基金设计不完善、缺乏预防机制等问题，应参考各地实践和国际经验，健全法律法规，合理设计基金，逐步发展预防机制等。
关键词：农民工；工伤保险制度；法律法规；基金设计；预防机制
中图分类号：F840．61 文献标识码：A 文章编号：1003-7217(2008)05-0039-05
随着工业化、城市化进程加快，大量农村剩余劳-动力就地向二、三产业转移或进城务工，我国社会结构中出现了特殊的社会群体——农民工群体。农民工是指从农民中分化出来，虽与农村土地保持一定经济联系，但主要从事非农职业和非农活动，以工资为其主要收入来源，而又具有农民身份的人。
已成为产业工人重要组成部分的农民工对我国的现代化建设做出了重大贡献，但由于传统二元结构等影响，他们享受不到应有的基本社会保障，面对着众多风险。其中，最容易对之造成直接伤害的是工伤风险和职业病风险。我国目前正处于经济快速发展时期，也是工伤事故频发、职业病高发的时期，层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。
一、农民工工伤保险制度存在的问题
(一)有关法律法规不健全
1．从宏观上看，立法层次低，统筹性差。现阶段，我国基本上采用各种政策措施和地方性行政规章来推动农民工工伤保险，缺乏法律的权威性和稳定性保障。我国至今尚无一部关于农民工社会(工伤)保险的全国性专门法律或法规。国务院颁发的《工伤保险条例》为行政法规，效力不及普通法律，针对性不强；《劳动法》、《企业职工工伤保险暂行规定》等全国性立法对农民工而言则缺乏可操作性。地方性立法中，只有少数地区专门制订了针对农民工的-工伤保险实施办法，如《北京市外地农民工工伤保险暂行办法》、《天津市农民工参加工伤保险规定》、《青岛市农民工工伤保险暂行规定》、《湖南省农民工参加工伤保险暂行办法》等。在统筹性上，劳动与社会保障部颁发的《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》属于行政规章，法律效力不及地方性行政法规，当其与地方利益冲突时，会由于法律层次低而不能起到统筹规划与指导作用；地区间的政策办法缺乏规范性、一致性，不利于提高统筹层次和基金管理。
2．现行法律法规对违法行为缺乏严格的制约和惩处，用人单位违法成本低。这是目前大量企业仍未参保的主要因素。《工伤保险条例》第六十条规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”除此之外没有别的惩罚性规定。《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》对单位的拒付行为也只规定“伤残职工或死亡职工的直系亲属可以向劳动保障行政部门举报。经查证属实的，劳动保障行政部门应责令该单位限期改正”。实际情况是，那些没有为农民工参保、给予赔偿的用人单位极少受到过任何处罚。在劳动关系的建立上，《劳动法》等对用人单位不与农民工签订劳动合同的处罚只责令改正，对仍未改正的行为没有进一步的处罚规定；在劳动保护方面，对恣意延长劳动时间、不依法提供劳动保护措施的行为缺乏强硬的处罚措施。另外，劳动部《关于贯彻执行劳动法若干问题的意见》规定：“只要形成劳动关系，即劳动者事实上已成为企业、个体经济组织的成员，并为其提供有偿劳动，适用劳动法。”其本意是要加强对劳动者的保护(事实上也起到一定作用)，但也助长了用人单位干脆不签合同或懒得签合同的侥幸心理，因为出现责任承担的可能性毕竟很小。由此，难以有效治理企业违法行为，违法成本低使农民工工伤保险的强制性成为空谈，并危害了公平性。
3．工伤待遇规定方面存在较多缺陷。工伤保险待遇是工伤保险中一个技术复杂但又核心的问题，但《工伤保险条例》等对农民工的这一问题缺乏细致和有效的规定，难以适应农民工规范性和稳定性差的就业特点。其一，农民工流动性大、劳动关系的短期性使“按职工工资总额一定比例缴费”以及伤残津贴按月发放在管理上有一定难度，也无法按社保部门的要求连续缴费。其二，现行法规缺少对非法用工形式下工伤认定的明确规定，《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》没有规定医疗期间的停工留薪工资和供养亲属的抚养费，工伤待遇比合法用工的工伤待遇更低，鼓励了非法用工；对于未参保的工伤职工，《工伤保险条例》规定其待遇由用人单位支付而非以保险基金支付，缺乏长期稳定保障。而现实中未参保的企业、非法用工单位占了大多数。其三。国家层面实施办法的欠缺也使各地做法不一或待遇的规范性差。这样，也就出现农民工很难真正享受到工伤待遇的问题。
4．劳动者权利的救济程序规定不合理。首先，《劳动法》规定，劳动争议案件必须经过劳动仲裁才能向法院起诉。但现行劳动争议仲裁时效60日的规定太短，使得众多农民工延误维权的时机。其次，维权门槛高。不论是仲裁、诉讼还是申请执行都要交费，虽然有相关的缓、减、免规定，但实际操作中很难落实。农民工在生计都难以维系的情况下，谈何维权?此外，农民工就业方式的多样性和《工伤保险条例》把事实劳动关系推上了前沿，事实劳动关系的认定问题已经成为劳动争议、工伤认定的棘手问题。目前，立法认定用人单位故意拖延不订立劳动合同但形成事实劳动关系的，劳动者享有劳动保障法律法规所规定的一切权利，但是，司法实践中对于什么是事实劳动关系、事实劳动关系的特征、事实劳动关系有哪些情形均没有明确的规范。在劳动保障部门内部，对事实劳动关系的认定部门也还未达成统一意见。一种观点认为应由劳动仲裁机构认定，另一种观点认为应由劳动保障行政部门认定。因此，应加强事实劳动关系的立法研究。
(二)基金设计不完善
1．费率结构粗放。我国工伤保险的平均缴费率维持在用人单位工资总额的1％左右，与当前的国情和生产力还是较相符的，但费率结构较粗放，行业划分笼统，没有根据实际情况拉开档次，达不到与风险相关联、促进工伤预防的目的和功效。全国仅大连市实行19个费率档次，其它省市分为3～7档，如广东、福建、甘肃只分3档；海南、广西、安徽、江西分为4档；陕西、云南、浙江分为7档。这种情况显然不能和工伤与职业病的发生率、工伤伤亡程度、伤亡人数相联系，使低风险的企业或在相对时期内工伤事故、职业病发病率低的企业不愿参加工伤保险，不利于扩大覆盖面。而近几年来全国工伤与职业病发
