对我国农民集体土地所有权法律地位的研究
时间：2021-03-25 00:07:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容摘要 ：所有权关系是一切民事法律关系存在的依据，是最普遍的民事法律关系。就土地法律而言，正如马克思所说 ：“地产是私有财产的第一形式。”所以土地所有权关系是民事法律地位关系的基础。土地在我国具有特殊的重要地位，是重要生产资料和财产，也是重要的环境资源要素。我国百分之八十的人口属农民，完善农民集体土地所有权的法律地位以及土地征用制度是社会稳定发展的前提和保证。本文从我国农民集体土地所有权现状出发，阐述其所有权法律归位和土地征用问题，从而对我国土地物权的前沿问题进行一些研究与剖析。
关键词 ：农民集体土地所有权法律归位土地征用征收征购
一、问题的提出
邓小平同志在《建设有中国特色的社会主义》一文中指出：“从中国的实际出发，我们首先要解决农村问题。中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”
土地是人类赖以生存的根本条件。我国土地资源的最主要问题是耕地资源不足，人均占有耕地少（我国人均耕地约1.1亩，不及世界人均耕地3.75亩的三分之一），而且耕地后备资源贫乏。总之人多地少是我国的基本国情。近年来由于全国各地的城市无限制外延扩张，盲目征用、开发建设占用大量耕地，加剧了耕地的日趋减少，据国家统计数字显示，平均每年减少耕地1000万亩以上。近年来，耕地的大量减少更加剧了人多地少的矛盾，同时也引发了各种社会矛盾。为此，中央确定我国的耕地总量只能增加不能减少的目标。那么，如何才能有效地达到这一目标，是值得我们认真思考的一个重大问题。笔者认为，对农村集体土地所有权在法律上给予准确的地位有着至关重要的意义。
二、农民集体土地所有权历史沿革与法律地位的现状
（一）农民集体土地所有权形成及其实质
旧中国农村的土地制度基本上是私有制，解放后的土地改革，在农村也实行了土地私有制，即保留贫农、中农的土地，没收地主、富农多余的土地分给贫农雇农。我国现在所称的农村集体土地所有制是通过合作化开始推行的，相应的也就开始确定集体土地所有权。
集体土地所有权主要是源于合作化、公社化、调整三种形式。
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（下称决定）中指出 ：“完善社会主义市场经济体制的主要任务是完善公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度 ；建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制……”“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化。”
“要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。”
鉴于《决定》中的改革思路，笔者认为对农民集体土地所有权属于私有化还是集体化（集体化属于何种性质？）已不重要，重要的是给各种所有制的主体以平等的法律地位进行实质性的探讨了。
（二）现阶段我国农民集体土地所有权在法律上的不完整性及其弊端
我国的土地所有权包括国有土地所有权和农民集体土地所有权，农民群众集体所有的土地，其所有权由村民委员会或村集体经济组织代表全村农民行使，国家土地所有权的权利主体只能是国家，国家以外的任何国家机关、企事业单位或公民个人都不能成为国家土地所有权的权利主体。《中华人民共和国土地管理法》（以下称土地法）第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地，自留山，属于农民集体所有。”这一条界定了国家所有和集体所有的土地权属范围及其界定方法。应该说对此不存在理解上的异议和操作上的障碍。值得探讨的是从法理上应该平等一致的“所有权”，在《土地法》及实际行使权上却又体现出不平等、不一致的事实。
1、国有土地所有权与农民集体土地所有权在《土地法》中显现出的不平等性
《土地法》第二条：“国家实行国有土地有偿使用制度。”而在法理上同样应具备所有权的农民集体所有土地在《土地法》第六十三条中明确给予限定 ：“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或者租用于非农业建设……”
2、限制农民集体所有土地的出让、出租，有悖于法律上的公平性
占有权、使用权、收益权、处分权四种权能，是构成土地所有权的完整的权能结构。
然而我国的农民集体土地所有权在法律上的不完整性导致农民集体土地在法律上的不完整性使农民先天缺乏抵制滥征土地的法律依据和征用土地制度的不完善导致滥用公权造成农民失去自己所有土地应有的利益等一些弊端 ；
三、完善农民集体土地所有权并使其法律归位的必要性及其可行性
（一）完善农民集体土地所有权的必要性及其可行性
从现行的《土地法》显示，农民集体土地所有权是残缺不全的。在法律设计和实际凸现出明显的不一致。对此，笔者认为应从法律上予以修正、完善。农民集体所有土地与国家所有土地应具有相平等的法律地位的所有权。对农民集体土地所有权的残缺予以完善和归位，这是政府还权于民、执政为民的具体体现。它不但不会影响国家对农民集体土地的监管和行使对农民集体土地实行征用的权能，反而能有效地保护耕地，合理利用土地资源；杜绝滥用征用权，遏制腐败现象；促进农民生活水平的提高，加快农村经济建设 ；减少各种社会矛盾，有利于推动我国市场经济的发展。
（二）土地征用制度的现状及其弊端
我国目前的土地征用制度存在的缺陷主要表现在以下四个方面：
1．征用的范围界定不明确、不严肃。《土地法》第二条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”现实中的城市用地有一部分确实是为了公共利益，但是很大一部分并不是为了公共利益，特别是一些经营性质的用地，政府都将其以公共利益的名义用征用的手段（强制的手段）从农民手中取得了土地所有权。
2．征用的补偿标准不合理，缺乏科学性和法律基础。
《土地法》第47条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”而现行法律规定的补偿费计算标准笔者认为缺乏科学的依据。“征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6-10倍。征用耕地的安置补偿费，按照需要安置的农业人口计算。……，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，最高不得超过被征用前3年平均产值的4-6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。……土地补偿费和安置补助费的总合，不得超过土地被征前3年平均年产值的30倍。”农民以永远失去土地所有权的代价换取其土地若干年的产值作为补偿，显然是不够科学，法律上也缺乏其公平性。
3．土地征用中出现侵害农民权益时，农民没有法律救济渠道。
根据《土地法》以及《事实条例》规定：“被征用者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，由批准征地的人民政府裁决。”除此之外便没有相关法律解决征地纠纷问题，当发生征地纠纷、征地补偿不公平合理的情况下，农民竟没有可以依法维权的司法救济途径，这无疑是法律指定的缺陷。
4．滥用征用公权，必然导致腐败。如上所述，《土地法》对征地目的范围界定不明确，缺乏征地审批程序、征地目的合法性的法律审查，征地补偿价格的随意性，使得一些政府官员滥用征地权从中谋求利益。对这些，现行《土地法》缺乏必要的监督制度，因此极易造成腐败现象。
当土地征用、征收、征购过程中发生纠纷时，应设立专门的仲裁机构予以仲裁，该仲裁机构最合理的是法院，而不是政府。
四．农民集体土地所有权法律归位及相应的配套措施
1、加强城市和农村建设的远期和近期科学规划
按照合理用地，市场利益最大化，公平协调发展的原则，编制科学的城乡建设规划，并从近期到远期，做到有目的、有效地利用土地，使城乡经济的发展协调稳定。
2、加强城乡土地资源利用的远期和近期科学规划
土地是有限而不可再生资源，如何有效合理地利用好土地必须有科学的规划。从城市与乡村协调发展的需要出发，编制科学的城乡土地资源利用规划，使我国有限的土地资源得到科学合理的利用，农民可以根据土地资源利用规划，选择其土地利用方式。
3、政府设立农民集体土地利用的监督管理行政机构
我国行政机关在土地征用过程中处于绝对优势地位，必须加以监督，防止权利滥用。如设立与国土资源局相对应的农民土地监管局，专门对农民土地的利用、管理行使监督、审查、协调职权。
4、设立农民土地出租税、转租税、农地合资税
税收是国家凭借政治权利、运用法律手段而参与国民收入分配所得的财政收入。税收具有三个基本职能即分配职能、调节职能与监督职能。
通过以上相应的配套措施，避免农民土地所有权在法律上归位后，出现滥用其所有权，特别是处分权中的出租权、合租权、使农民能有效发挥其土地资源的效益最大化，促进农民生活水平的提高，有利于我国社会经济持续协调发展。
