论农村集体土地制度的深化改革创新
时间：2021-03-24 20:05:20 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘 要]中国农村集体土地法律制度与全面推进农业现代化仍有差距。新中国成立以来，中国农村土地所有权制度一直在探索中发展，逐步建立了农村集体土地所有权法律制度。改革开放以来，中国农村集体土地制度正面临着重大改革与创新。引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营，构建新型农业经营体系，法律应尽快明确集体土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的“三权分置”新型农村土地使用权制度。
[关键词]农村土地；三权分置；土地流转；适度规模经营；制度创新
[中图分类号]F301.1
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2016）04-0130-08
土地制度是国家基础性制度之一，事关农民权益保护、新型城乡关系构建与社会和谐稳定大局。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利”的改革要求。土地制度的改革牵涉面广、影响大、引领性强，离不开法治的引领与保障。党中央、国务院要求稳步推进农村土地制度改革试点，其中的土地承包经营制度是农村生产关系的核心内容，其创新与变革更是牵一发而动全身。落实集体所有权、稳定承包权、放活经营权是深化中国农村土地制度改革的核心，改革措施的设计与具体推进有着很强的关联性，需要有深入的历史考察与科学的制度设计，以便通过制度创新引领、推进和保证中国农村集体土地制度的改革创新，保障“三农”事业的健康发展。
一、土地制度改革的历史沿革
（一）中国共产党在革命初期就坚持从国情实际出发推进土地制度改革
土地是最基本的物权，与千千万万农民的切身利益息息相关。中国共产党在革命初期就注意到了这一具有中国特色的问题，并注重从当地实际出发推进土地制度改革和法治建设。早在第二次国内革命战争期间，中国共产党领导下的各革命根据地的政权组织，就对山林管理作出过许多重要规定。如1928年12月《井冈山土地法》规定“茶山、柴山，照分田的办法，以乡为单位，平均分配耕种使用”，“竹木山，归苏维埃政府所有。但农民经苏维埃许可后，得享用竹木”。1929年4月《兴国土地法》也有类似的规定。1931年11月《中华苏维埃土地法》规定，森林、大山林一律由苏维埃管理。1934年中华苏维埃共和国人民委员会专门公布了《保护山林条例》。在抗日战争期间，1941年陕甘宁边区公布了《植树造林条例》。1947年 9月13日，中共中央发布的《中国土地法大纲》第9条进一步明确将大森林、大荒地收归政府管理，同时明确对山林的分配办法；并在第14条中规定，“禁止任何人为着妨碍公平分配之目的而任意砍伐树木的行为”。1949年 9月29日，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》第34条规定：“保护森林，并有计划地发展林业”。新中国成立后，陆续制定了旨在保护人民基本权益的几部法律法令中，就已经有了《中华人民共和国土地改革法》。这一时期的土地制度改革彻底变革了封建土地制度，消灭了地主剥削阶级，实现了耕者有其田，极大地解放了农村生产力，奠定了国家工业化建设基础，更加巩固了新生人民政权。
（二）逐步强化集体经济组织的权利是这一阶段土地改革主要特征之一
新中国成立初期建立的土地所有权制度，是新民主主义的土地所有权制度，是以自耕农作为基本农业生产方式、以家庭作为单位的土地所有权制度。这是以农民私有、家庭所有作为典型特征的土地所有权。随着农村社会主义制度建设的推进，上世纪五十年代相继成立初级合作社、高级合作社。初级社和高级社的区别在于初级社保留了农民最初的土地所有权，高级社取消了农民的土地所有权，但仍然保留了农民在财产所有制上的股份权利。这一时期的“合作社”发展模式仍然是遵循着民法原理而推进的。主要的法律特征是仍然保留了农民的民事权利。在初级社时期，农民更多的是采用换工的方式来实现生产互助目的，保证农民土地的所有权仍然保留在自己名下。“高级社”是将土地所有权交给合作社，只保留农民土地的股份权利。为规范合作社的合作行为，1955年11月9日，全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《农业生产合作社示范章程》，共有12章82条，指出“农业生产合作化的发展，分做初级和高级两个阶段”，并且对发展初级农业生产合作社的性质、原则、目的、社员、土地、土地以外的主要生产资料、股份基金、生产、劳动组织和劳动纪律、劳动报酬、财务管理和分配、政治工作和文化福利事业及管理机构等问题作出了规定，在第1条中明确了“农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，是农民在共产党和人民政府的领导和帮助下，按照自愿和互利的原则组织起来的；它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化；它组织社员进行共同的劳动，统一地分配社员的共同劳动的成果。”其遵从了民法基本原理，规定农民“入社自愿、退社自由”，“社员在社内享有的权利和义务”，很好地保护了农民的民事权利。
1956年，中国农村掀起了跑步进入社会主义的高潮，在高级社的基础上成立人民公社，1958年就开始向全国推行。人民公社这种组织形态消灭了农民的土地民事权利，土地所有权全部归属于人民政府。人民公社的基本特点是“一大二公”，体制是“政社合一”。“政”即政府，“社”即作为合作生产的经济组织。“政社合一”就是从体制机制上把政府和经济组织合为一体。人民公社这种组织架构、体制机制主宰着中国改革开放前的农村生产经营管理，是实行高度计划经济的一种有效形式。这一时期的土地所有权全部转移到政府手中。但政府或国家直接从事农业生产所面临的巨大政治和经济风险很快暴露出来。1962年9月27日，中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过了《人民公社六十条》（农村人民公社工作条例修正草案），国家对政府土地所有权的制度进行了大调整，对农村土地权利制度产生很大影响。也正是在这项政策中，才出现了中国法律上的“农村集体经济组织”以及新型土地所有权的法律形态。党中央认真总结了农民失去土地使用权的惨痛教训，纠正从1958年到1962年实行的农村土地国家所有权制度的错误。但受当时人们对社会主义土地公有制的认识能力限制，《人民公社六十条》把土地所有权还给农民时，仍然未能把土地所有权还原到符合民法原理的状态，而是把土地划归“农村集体经济组织”，仍然强调了计划经济的特性，这种形态在原理上仍然是与民法割裂的。
