从信访制度的功能缺位谈信访法律制度的完善

时间：2021-03-06 20:06:27　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：本文从我国目前信访制度的研究现状入手，分析了学界形成的三种学说，并对信访制度存在的合理性、信访功能的缺位以及信访制度的完善等问题进行了探讨。
　　关键词：信访制度;功能缺位;权利救济
　　我国现代信访制度自建国初期建立以来，作为我国法律制度中的救济渠道之一，一直受到政治学家、法学家的高度重视。自2005年我国《信访条例》重新修订颁布之后，各界学者更是结合我国经济转型期的特点与需要，对信访制度作了更加深入的研究。这些研究主要集中于信访制度存在的合理性、信访与诉讼以及其他非诉解决机制之间的关系、信访制度的完善等问题。信访制度无疑是一种纠纷解决方式，也是我国目前确立但世界各国却未曾采用的一种制度。我国学界更多的是从社会学的角度对此问题进行了解读，向我们展示了信访制度在我国的发展前景，但作为一种纠纷解决方式，我们更应从权利救济法律制度的角度对此进行更为深入的探讨。我国信访制度首要解决的问题是，其与同样具有纠纷解决功能的司法制度之间是否存在契合性的问题，进而需要对我国现行信访制度的功能缺失问题作出深入探讨，在此基础上对我国信访制度的完善给出合理的建议。因此，笔者拟从以下几个方面对此问题进行分析和探讨，以求教于学界。
　　一、我国信访制度存在的必要性问题
　　对我国信访制度是否与我国的司法制度相契合，学者、专家们却有着自己的独到见解，但主要集中反映为以下三种观点：第一种观点支持信访制度的存在，这些学者认为信访制度的存在具有合理性，是我国自古以来长期存在的，符合我国社会文化现状的、继司法救济、行政救济途径之后的另一实现正义的补充救济途径[1];但部分学者对此不完全赞同，他们认为，我国的信访制度有其存在的合理性，但需要进一步予以完善、创新，以使信访者能够更好、更快、更便捷的实现权利的救济[2];还有部分学者对信访制度存在的合理性持否定态度，其认为“排斥对司法制度利用的同时，也就排斥了对法律的利用”①信访制度对冲突和纠纷的解决机制越完善，其“超级法院”的作用越明显，民众就越有可能忽视法律和司法制度，法律至上的权威和现代法治原则就越难以深入人心。[3]
　　由此可见，学界对于信访制度主要形成了三种学说，即信访否定说、信访折衷说，信访肯定说。笔者认为，上述三种学说中，信访折衷说较为可取，其既肯定了信访制度存在的合理性，同时又指出必须在发展中不断对信访制度进行完善发展。信访制度存在的合理性主要体现在如下几个方面：一是信访制度对我国传统纠纷解决方式的一种肯定和发展。信访制度并非是认为新创造出的一种纠纷解决制度。我国有着悠久的信访历史，当事人之间的纠纷不仅可以通过调解以及司法等途径得以解决，其还可通过向相关行政部门反映最终可以得以解决。我国这种悠久的信访历史决定了信访制度具有良好的群众基础，是老百姓所熟悉的能够解决其纠纷的一种方式。信访制度的这种历史性决定了我们不能忽视甚至无视其存在，更应在传承历史的基础上，对这种制度进行发展和完善，更好的服务于百姓，而不应否定这种制度本身的历史存在;二是信访制度与诉讼制度具有兼容性，两种并非是矛盾和冲突的纠纷解决方式。否定信访制度存在的主要观点是认为，信访制度与诉讼制度不具有兼容性，信访制度必然会损害司法的权威性。事实上，司法的权威性主要源自司法体系自身的完善性和司法的公正与高效，信访制度的存在并非是削弱司法权威的主要原因。诚然，司法判决生效后，当事人仍可通过信访渠道反映情况，但如司法判决是公正的，这种反映的直接结果是对司法判决的确认，但如果司法判决本身就存在问题，则这种信访反映，可促使司法部门有错必纠，从而能够更好的维护司法的权威。当然也必须承认的是，信访而不信法在一定程度上会造成司法资源的浪费，和当事人缠诉情况的出现，对司法权威会造成一定冲击，这应主要从信访与司法的衔接和互动中寻找解决问题的方法，而并不是否定信访制度的理由;三是从我国的现实来看，由于我国尚未建立起完善的法律制度，当事人通过司法途径解决纠纷的愿望并非完全可以得以满足，信访制度是对司法制度的一种补充，两者完全可以相互协调和配合，更好的发挥解决纠纷的综合功能。
　　二、现行信访制度的功能缺位
　　 1、信访机构设置上的功能缺位
　　信访制度作为我国一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面曾起到过一定的权利救济作用。但是由于信访机构设置的缺陷，导致信访制度原有的联系群众、反映社情民意的作用趋于弱化。我国信访的高层管理机构主要由党、政府、人大、法院和检察院五个部分组成，主要负责处理来自相关领域的社会信息反馈，而涉及的问题基本上是需要政府来解决的。因此，存在一个由各相关信访机构向政府移交的过程，实际上对于大部分需要处理的信息只发挥了接受并传递信息的功能，这样的制度设计在功能上影响了沟通的速度和质量。在政府机构的设置中，信访部门的层级管理关系始终没有建立，没有像政府部门那样严格的垂直领导关系，也不是实权部门或要害部门，没有独立的执行力。各级信访部门设置规格不统一，职能交错，缺乏内在的沟通和协调，信息不能实现充分的共享，一个信访事件能在一个层级被解决是很罕见的。信访资源被大量浪费，有时还常常出现多重受理或互相推诿的情况。我国信访条例的规定比较原则化，没有具体的实施细则，使得信访机构在设置上权力功能有限，效率不高，不能在同级政府部门间完整的解决信访事件。
　　 2、信访程序设置上的功能缺位
　　 “程序是法律的生命形式，是法律的内在生命的表现”，实体权利的实现依仗于完善的司法程序的保障。争议解决机制如若想实现正义的终极目标，则必须在立案、审理至判决结案的一系列过程中做到程序的完善及公开、公正，这样才能保障实体权利保护的形式公正。信访作为我国行政救济途径之一，由于程序上的非制度化、制度上的不健全性，缺乏清晰、普适的运作规则，导致信访的实际功能发挥被限制，信访制度的运作初衷被扭曲。信访制度中没有设置具体的案件收费标准，因此导致群众在选择救济途径的过程中错误的认为信访是没有成本的。但信访在实际的解决过程中所花的时间成本和费用远高于司法救济途径的成本。信访事件在信访部门得到反映，后经层层批转到基层政府和司法部门来解决，为此耗费大量人力、物力、财力，造成资源浪费。更为重要的是信访部门在这样的运作过程中取得了部分司法救济职能，但又不能完全按照司法部门的程序进行案件的处理，破坏了司法制度公正性的价值追求，削弱了地方各级政府和司法部门的权威性。

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