论混合所有制改革中国有控股股东的若干法律问题
时间：2021-03-02 00:00:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 本文指出，混合所有制改革是十八界三中全会所确定的国企改革主要方向之一，其中的关键问题之一是国有控股股东的法律规制。混合所有制改革的方向就是通过落实公司治理机制以解决“政企不分”，优化国有控股股东股权结构，并以司法规制争议解决股东间争议。
关键词 混合所有制 控股股东 公司治理 国有公司
作者简介：王秉乾，对外经济贸易大学法学院教师，研究方向：商法、国际经济法。
中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）08-087-02
控股股东的法律规制无疑是中国背景下公司法的重要内容之一，原因在于中国公司中控股股东非常普遍，国有公司中尤其如此，这导致控股股东法律规制一直存在种种问题，在新一轮国企混合所有制改革中仍旧会产生若干问题，有待于在改革中逐步解决。
一、混合所有制改革中控股股东的地位与影响
混合所有制经济是指不同性质所有者发生混合的经济组织形式，即企业结构中各种成分发生混合，在中国背景下，这意味着国家所有制、集体所有制与私人所有制、外资等共同经营企业。十八界三中全会所确定的混合所有制改革作为国企改革方向之一，目的不仅仅是将国企所有制进行多元化改革，更为根本的目的是优化国企运营机制，逐步完成“政企分开”，以利于国有企业顺利转制。在其中，核心问题是公司治理机制因为混合所有制改革而发生真正的质的提升。由于国有公司中普遍存在控股股东。从历史经验来看，控股股东法律规制的不足会导致很多问题，导致公司运作脱离先进的法律设计而延续过去的弊端。这集中体现在法律与政府政策的边界比较模糊，产权关系难以清晰界定，非公有资本产权得不到充分保护，由此产生了法律规则与实际规则并不完全吻合的现象。
凡对公司拥有控制权的股东就是控股股东。按2014年《公司法》第216条，控股股东范围广泛，既包括占有半数股权之上的股东，也包括能够实际控制股东会的股东。 控股股东之所以成为规制对象，原因在于控股股东的股份虽不是百分之百，但其实际控制权超过股权比例，少数股东难以对其形成有效制约，公司法中设立的法定公司治理机构因此容易虚置，控股股东滥用权力的趋势与机会始终存在。
在这种背景下，混合所有制改革中国有公司控股股东的广泛存在会造成以下几个影响：第一，对非公有资本进入国有公司产生消极影响，即非公有资本投资人有可能因疑虑而不愿意投资； 第二，对非公有股东有效行使股东权利并促进公司治理机制的提升产生影响，即非公有股东难以发挥其制衡作用； 第三，对其与非公有股东发生的争议能否得到法律救济产生影响，即非公有资本在发生利益纠纷时难以得到法律救济。 究其根本，这些问题的本质在于公司治理结构的平衡性与各方股权行使的法治尚缺乏良好的法律环境支持。 这些问题既需要制度支持，也需要技术回应，否则难免出现若干问题阻碍改革发展， 也是混合所有制能否获得成功的必要条件之一。这关系着混合所有制改革的成功与否。
二、我国法律对控股股东的规制及其问题
控股股东造成的问题在中国公司法律制度与实践中有一个逐步深化的认识过程，造成目前有关控股股东的法律规制中存在若干障碍。在立法层面，2014年新修订的《公司法》中规定了控股股东的相关定义。但在控股股东的实质性法定义务方面，《公司法》没有明确控股股东一般性的诚信义务，但在第16条规定了担保投票表决程序问题，第20条规定股东不得滥用权利，第21条禁止控股股东以关联关系损害公司利益等。另外，为使法律具有操作性，其他部门规章 与司法解释 也对此有所规定。但在立法层面，我国立法在此方面还没有形成一般性法定义务（比如信义义务）的规定，也未建立系统化的细化规定（比如关联交易）。因此，立法规则的不足导致这方面的规制难以形成难以一般化与类型化的相结合，法律的约束力仍显不足。处于强势的控股股东就会造成以大欺小、以强凌弱的问题。
在司法层面，司法规制控股股东一直乏力。立法本就稀疏的法定义务只能在司法案例中才能得到验证，然而，由于我国法律总体环境的制约以及立法的不足，导致控股股东受到的约束仍然不够强大，近年来若干证券案件中这一点就很能说明问题。面对强大的控股股东，中小股东往往难以获得赢得赔偿。证券市场中的各种违法、违规行为层出不穷， 而控制上市公司的控股股东往往获利巨大。但是，司法对虚假陈述案件长期以来态度暧昧，内幕交易与操纵市场等违法违规行为基本未得到司法有效规制，中小股东的诉求难以得到司法的有效回应，控股股东很容易肆意妄为。
在有限责任公司方面，由于这种公司类型具有人合性与封闭性的特点，同时又具有较强的自治性，因此控股股东欺压中小股东的案例也不在少数，司法规制的难度也很大。种种因素的影响下，司法难以在其中完全发挥作用，自然不能指望控股股东能够得到司法上的有效制约。
不论是宏观制度问题还是操作层面的技术性问题，均造成国有公司控股股东在法律规制上存在不少困难。对混合所有制改革中准备参股的非公有资本股东来说，会存在很大的不确定性，抑制了他们的积极性与参与程度。因此，国有公司控股股东如何在这一轮混合所有制改革中得到有效制约就成为决定前途的关键问题之一。
三、混合所有制改革中国有控股股东法律规制之法律建议
以上的问题有不同层次的问题，既有制度性根源，也有技术性困难。然而，在根本上而言，国有公司控股股东的问题仍然是制度性问题。其中的关键问题之一是如何在法治的框架内与规则中为其指明方向，有效预防控股股东滥权而造成混合所有制改革中出现消极现象。笔者提出以下建议。
第一，落实公司治理机制以解决“政企不分”。通过投资获得股权后，政府控股国有公司在公司法理上并无问题。问题的核心是区分政府作为股东与监管者的不同职能，落实“政企分离”的目标，让国有公司能够按照现代企业制度的法律设计与商业经营原则来运营。这意味着，法律监管与商业运营虽有密切关系，但并不能混合处理，需要按照不同的组织规则与规则来运作。作为法定监管方，政府的重心是制定宏观经济并确保公司经营行为的合法性，没有必要也不能对公司进行微观管理，以防止两种身份产生利益冲突。
