广播电视体制 [美国广播电视体制的嬗变及诱因分析]
时间：2020-03-31 07:38:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要纵观世界各国传媒产业的发展历程，传媒体制变迁与其说是政府主导式的“强制性”变迁，不如说是多方利益集团博弈的“诱致性”产物。在梳理美国广播电视体制百年变迁的过程中，本文重点从西方经济学三次革命的维度，剖析经济学革命的动态演化脉络与美国广播电视体制变迁间的内在关系。结果发现，美国广播电视体制与同一时期占主流地位的政治经济思潮有着密切的联系：占据主流地位的政治经济思潮影响甚至决定着同一时期的广播电视政策与体制，而且这种内在关系具有一定的必然性。基于路径依赖理论，本文认为由2008年金融危机所引发的“经济学第三次革命”很可能成为美国广播电视体制变革的“新拐点”，即在复归“凯恩斯主义”的基础上强化政府规制，实现新的改革与发展。 关键词 美国广播电视体制变迁 古典自由主义 凯恩斯主义 新自由主义 经济学的第三次革命 引言 纵观世界各国传媒产业发展历程，传媒体制变迁与其说是政府主导式的“强制性”变迁，不如说是多方利益集团博弈的“诱致性”产物。从理论层面来看，无论是强制性变迁还是诱致性变迁，都受到各时期占主导地位的政治经济思潮的重要影响，换言之，政治经济思潮的演化构成了体制变迁的重要影响因子。美国广播电视体制嬗变的内在路径也是如此。 从美国广播电视发展史上第一部法规《1912年广播法》诞生，至今(2011年)已有一百年的历史。百年间，虽然广播电视频谱资源公共所有和运营商业化的模式从未改变，但随着政治经济的变化以及广播电视技术的发展，美国广播电视体制(文中简称“广电体制”)及其产业发展都发生了重大的变化，大致可以划分为三个阶段：(1)政策萌芽阶段，即从美国广播业诞生到《1934年通讯法》(Communications Act of 1934)的颁布。在这一阶段，美国广播电视业经历了一个由运作混乱、管理无序向逐步规范化、法治化转变的过程；(2)“公众委托模式”阶段，指从《1934年通讯法》颁布到20世纪80年代初期。在该阶段，《1934年通讯法》确立了美国广播电视的“公众委托模式”，即确立广播电视频谱资源为公共资源，政府委托具备一定资质的私人资本进行运营，并对广播机构实行内容管制和结构管制，以确保广播电视业在“公益、便利、必需”(Public interest，Convenience，Necessity)的准绳下运行。(3)“市场模式”阶段，即从20世纪70年代末80年代初颁布至今。其间有一部重要的、具有标志意义的法规，《1996年电信法》(Telecommunications Act of 1996)。尽管《1996年电信法》并未否定“公共利益至上”的原则，但结构规制的大规模放松实质上使得美国广播电视业进入了一个市场自由竞争的阶段。 从纵向来看，美国广播电视产业体制为何发生如此嬗变?其内在动因何在?是否存在一定的路径依赖(path dependence)?本文跳出传统的“就传媒看传媒”、“就产业看产业”的研究思路，从西方经济学三次革命的维度，着重剖析经济学革命的历史演化脉络与美国广播电视体制变迁间的内在关系。从“经济学革命”与“广电体制变迁”的时间点与动态演化过程来看，二者具有较高程度的“吻合性”，这种“吻合”表面上似乎具有一定的偶然性，然而究竟是偶然还是必然，本文将对之进行探讨，这构成了本文的逻辑起点。 古典自由主义奠定广电业的私有制基础 从初步奠定美国广播电视体制雏形的《1927年广播法》看，美国广播电视体制具有两大特征：一是产权公有；二是运营商业化。问题是，当时的美国为什么会选择以商业化模式来运作公共的无线电频谱资源?这与美国的国情及当时的历史境遇有很大关系。 第一，在20世纪初的美国，古典自由主义还处于巅峰状态。20世纪20年代是古典自由主义的黄金时代，经济衰退的征兆从1928年底才开始出现。在1928年之前，几乎没有人怀疑过市场这只“看不见的手”魔幻的调控能力。在广播电视规制机构看来，商业运作一方面可以使媒体独立于政府――以商业力量抗衡政府的干预，从而保证新闻业免受政府的控制并监督政府是美国新闻业的荣耀(施拉姆等，1980)；另一方面，由于运营者对商业利益的追逐，会自发地满足受众需要，从而实现所谓的“公共利益”；相反，如果没有商业利益的驱动，媒体很可能没有动力去服务于公众，“公共利益”就可能沦为空头口号。所以，美国广播电视选择商业模式在当时看来的确是顺理成章。 第二，美国有着深厚的私有制传统，这一传统也为17世纪中期以来的古典经济学所奠定。商业制度对美国社会的发展有着重大的影响。历史学家托马斯・C.科克伦认为，“商业的文化影响必然超出统计数字所显示的范围”。赫伯特・斯宾塞说：美国的“唯一兴趣就是从商”。里查德・霍夫斯塔特说：“商业是美国生活中最强大、无处不在的兴趣。”批判学者麦克切斯尼也认识到了商业制度对美国社会的深远影响：在美国的政治文化生活中，人们缺乏对资本主义本身的批判，私人通过控制社会资源来牟利是无可厚非的，在某种程度上，私人资本已成为免于公共批评的领域。由于私有传统的影响，当时倡导非商业广播的团体无法对私有制提出彻底的挑战，而商业广播的倡导者则很容易将自己的立场标榜为“美国精神”，因而商业广播制度的确立就显得顺利成章了。 第三，当时商业广播有着较强的议价能力，能左右广播政策的制定。当时美国的商业广播已有较大发展，实力雄厚，在体制确立的过程中具有较强的“议价能力”。在1927年之前，美国私人所有的电台的数量已经非常多，而且建立了NBC(1926年)和CBS(1927年)这样的大型广播网，在立法过程中，他们共同行动，向政府施压。由于其手中握有强大的武器――影响力强大的广播公司和雄厚的财力，在体制确立的过程中，商业广播机构相比其他博弈力量而言，显然占有极大的优势，因此政策朝着有利于它们的方向发展也在情理之中。 凯恩斯主义促使广电业政府规制的强化 “公众委托模式”确立的标志是1934《联邦通讯法》的颁布。该法的颁布标志着美国广播电视商业化运营模式的确立，但同时强调：无线电频谱资源是公共资源，政府代表公众对之进行管理；许可证持有者是电波的临时使用者，必须经过政府许可方进行广播，且其运营必须以“公共利益、便利、必需”为准绳，确保“公共利益至上”。 为确保公共利益，FCC对于广播电视进行了较为严格的规制。例如，为防止垄断，FCC先后制定了一系列措施来确保广播电视所有制的多元化――1941年，针对当时NBC的发展势头，规定禁止一家广播公司同时拥有两家广播网，以致1943年NBC不得不分离出蓝色广播网，成立ABC；1953年，FCC制定的著名的“七台原则”，规定个人和团体拥有电视台不得超过7个，其中甚高频只能拥有5个，个人和团体拥有的调频调幅电台不得超过7个；1975年，FCC颁布新的交叉所有制，目的在于禁止同一集团在同一社区同时拥有报纸和电视台。 从20世纪30年代到70年代末的几十年间，这些规制措施发挥了相当大的作用，防止了巨型传媒集团的出现。这引起了当时一些媒介名流的抗议，其中包括时代华纳时任首领列文、有线电视巨头马龙等。商业电视界要求放松规制的呼声在70年代末之前从未间断。 那么，既然屡遭反对，这一规制模式为什么在当时能得以确立并得以巩固，且延续近半个世纪呢?这或许要从当时美国国内的经济形势预计及占统治地位的政治经济思潮等方面进行分析――《1934年通讯法》颁布之时，正是美国遭遇经济危机的时期，也是罗斯福实施新政、凯恩斯主义上升为资本主义世界主流政治经济思潮的时期。 1929年至1933年资本主义世界全面爆发经济危机，充分暴露了自由资本主义制度的矛盾。为复苏美国经济，危机中上台的美国总统富兰克林・罗斯福主张国际积极干预经济生活，加强宏观调控，改变以往实行的自由主义政策。这一政策取向正好符合“凯恩斯主义”。凯恩斯提出了政府对市场进行宏观调控的必要性，批判了新古典经济学的微观经济理论。因此，从20世纪30年代开始，凯恩斯主义取代新古典自由主义上升为世界政治经济思潮的主流，并持续占据统治地位达半个世纪之久。 在罗斯福新政后的美国，凯恩斯主义上升为美国的国家管制理念，国内所有行业、领域的发展无一不受其影响。对于外部性较强的广播电视业，政府更不能对之放任自流。时任内政部长哈罗德・伊科斯(Harold L.Iekes)曾说：“一个自由和开明的社会不可能欣赏这样一个新闻界的危险的奢侈：它热衷于特权，与此同时却漠视应尽的义务。”从1934年到20世纪70年中期，联邦通讯委员会出台了一系列措施来强化对美国广播电视业的内容规制和结构规制，以确保公共利益不被损害。因此，从20世纪30年代到70年代中后期美国政府强化对广播电视业的政府规制是当时占主流地位的“凯恩斯主义”在通信领域的体现，也符合当时的世界政治经济思潮。 新自由主义助推广电业政府规制的放松 20世纪70年代中期，资本主义世界经济形势开始发生逆转：60年代末已初露端倪的滞胀现象，到1974－1975年间成为泛滥整个资本主义世界的经济危机。此次危机和20世纪30年代的经济危机不同，更加难以对付。对此，风靡资本主义世界40余年的凯恩斯经济学显得束手无策，陷入了理论上前所未有的低谷。此时，秉承了古典自由主义理念的新自由主义经济学趁势开始猛烈抨击凯恩斯主义宏观经济学，认为当时出现的经济停滞与通货膨胀相交织的现象并非历史发展的必然，而恰恰是凯恩斯主义扩张财政政策的直接后果。新自由主义的倡导者之一弗里德里希-哈耶克曾说过：“今天，自由的最大威胁来自于有能力、有经验的行政管理者仅仅关心他们自认为是公共利益的事务。”在当时，凯恩斯经济学在很大程度上无法解释和应对这一攻击，因为如果继续实行凯恩斯的扩张政策，将导致通胀的进一步恶化，而且也并不能使经济摆脱停滞的局面。因此，在这一时期，新自由主义势头上升，开始为各国政要所青睐，时任美国总统里根和英国首相撒切尔就是其中的代表。可以说，经济现实导致或帮助新自由主义思潮占了上风，直至后来成为时髦的风尚，并一直统领了整个20世纪的后20年。 具体到美国，为应对危机，其国内的社会政治思潮也开始发生变化：主张发展国家资本主义、建设“福利国家”的自由派日益削弱，反对它的保守派日益增强。共和党人罗纳德・里根(任期1981－1989)和乔治・布什(任期1989－1993)就是凭借这种变化入主白宫的。里根上台后，就按照他60年代中期以来就形成的非常保守的意识形态制定对内外政策；其总体目标是：恢复30年代以前的美国――“那时企业不受联邦政府的节制，经济在市场机制的调节下运行”。 因此，在里根执政的年代，美国社会收入不平等的趋势是空前的。里根的经济政策为整个国民经济的发展奠定了基调，自由市场经济的信奉者和鼓吹者们为之欢欣鼓舞。这一政策基调自然也辐射到了广播电视领域。新自由主义思潮在广播电视规制领域最主要的体现是政府规制的大幅放松，公共利益原则逐步让位于市场原则。 广播电视放松管制的呼声从里查德・尼克松(任期1969－1974)和杰拉尔德・福特(任期1974－1977)时期开始出现，到了詹姆斯・卡特(任期1977－1981)时期，国会不得不开始放松对该行业的部分规制，而里根的上台实质上掀起了广播电视领域保守改革的高潮：作为一个经济保守主义者，里根在1980年当选后，促使FCC制定了一系列沿用至今的放松规制的政策。这些政策实施的结果是电视频道(广播电视、有线电视和卫星电视)的多元化以及电视产业所有权的一体化。 这些举措正是里根“水涨船高”、“劫贫济富”政策理念在广播电视领域的体现。新自由主义思潮从里根时代开始成为整个美国广播电视政府规制方面的主导思想与指导原则。此后，被称为“里根第三届政府”的布什政府继续里根的放松管制政策，以至于占美国广播电视规制主流地位近半个世纪的“公众委托模式”在这一时期开始逐步向后来的“市场模式”发生转变；克林顿执政时期《1996年电信法》的颁布更是以法律形式奠定了这一格局――由于结构规制以及部分内容规制的放松，之前“公共利益至上”的原则逐步向“经济利益至上”转变。 “新一轮凯恩斯革命”是否会带来美国广电业体制的“新拐点”? 从体制变迁的视角来看，美国广播电视业的发展历经了一个从无序竞争到政府委托私人运营、采取“公众委托模式”进行严格规制，再到逐步放松规制、确立“市场模式”的过程。其中，国家管制思想在很大程度上左右着美国广播电视的规制模式：在古典自由主义时期，《1927年广播法》基本奠定了美国广播电视频谱资源公共所有、委托私人运营的模式；进入凯恩斯主义时期后，从1934年到20世纪70年代末80年代初，联邦通讯委员会在《1934年通讯法》的基础上强化对广播业的规制，制定了一系列措施确保公共利益不为商业利益所侵蚀；从20世纪80年代初开始，新自由主义思潮渗透到美国广播电视领域，政府逐步放松对该领域的管制，直到《1996年电信法》颁布，美国广播电视和通信产业几乎全面解禁。 当前(2011)，美国华尔街的危机正以不可阻挡之势蔓延全球，对于政府对产业和行业监管不力的现状，公众反对声甚高。从2008年金融危机开始，社会各界，包括很多学者、政治家、企业家就开始转向对盛极一时的新自由主义重新反思，甚至连前美联储主席格林斯潘也承认了当初过度自由放任的市场调节给美国经济埋下了祸根。 在笔者看来，美国广播电视业今天的格局与20世纪70年代末80年代初以来政府对整个广播业的放松规制密切相关。如批判学者麦克切斯尼所言：“美国以及全世界面临的传播危机，实际上是高度集中的公司经济导致的结果，因为公司经济在表面上看似自由与民主，实际上带来了严重的社会不平等与不安全。当我们试图改革这些机构来解决摆在我们面前的这些问题时，我们就被这些神话(市场的神话，笔者注)所捆住了手脚，同时，我们也被媒介体制给蒙骗了，这种体制首先满足的是那些主张维持现状的人的需要，而不是媒体改革的需要。” 进入新世纪，美国信息产业饱受泡沫经济的打击，大型传媒公司纷纷裁员。面对危机，联邦通讯委员会于2003年6月2日发布了旨在为传媒巨鳄大开绿灯的“松绑令”。但是，该法令仅仅实施3个月后就由于各方反对而撤销。与以往不同的是，此次撤销传媒松绑令得到了罕见的跨阵营支持，包括自由主义和保守主义组织、人权组织、工会和各种宗教组织。人们普遍担忧，媒体松绑的方便之门一开，传媒巨头更能为所欲为地控制新闻和娱乐业了。也许，新自由主义带来的弊端以及近30年来对美国广播电视业放松规制的不良效应已经引起公众以及当局的重视了。无论对于美国广播电视业，还是对于全球传媒业，这或许都算得上一个不错的苗头。 经济学家们认为，自2008年以来资本主义世界蔓延不断的危机标志着新自由主义学派的终结，一场新的凯恩斯革命正在展开。那么，对于曾一度深受新自由主义冲击的美国广播电视业，是不是也是如此呢? 结语 在美国广播电视业的发展中，《1927年广播法》、《1934年通讯法》、《1996年电信法》的出台与多次修正看似牵涉多方博弈、背景错综复杂，实际上基本上是由其国家管制思想或者说当时占主流的政治经济思潮所决定的。强化规制还是放松规制，公共利益至上还是商业利益优先，在相当大的程度上都是受之影响的。从图1中我们可以清楚地看出其中的对应关系。 如图1所示，从纵向概览，美国广播电视体制变迁具有较为明显的路径依赖特征，其中主要有三组对应关系：其一，19世纪末到20世纪30年代新古典经济学时期自由主义的盛行对应传媒业《1927年广播法》的颁布，这一法规奠定了美国广播电视私人运营的基础，并一直影响到后来整个美国广播体制的走向；其二，20世纪30年代凯恩斯宏观经济学登场对应《1934年通讯法》的出台及随后一系列强化规制的政策、措施，这些法规在很大程度上确保了公共利益至上；其三，20世纪70年代新自由主义思潮再次风靡全球对应后来美国广播电视业放松规制的举措层出不穷，其发展到顶峰的标志是《1996年电信法》的出台和实施，此后，政府对广播电视的结构规制基本解禁，大规模的兼并高频度发生，产业结构被重新改写。 因此，从美国广播电视初始制度的确立，到“公众委托模式”确立与演化，以及20世纪80年之后朝着“市场模式”的演化与转变，美国广播电视体制每一步的变迁都与其国家管制思想有着密切的关联。据此，笔者认为，最近一轮的金融危机带来的反思及其所产生的一系列连锁反应将会引发经济学的新一轮革命，并带来危机中的资本主义世界国家管制思想的变迁，随之美国广播电视规制模式也必然会发生一定的变化，在复归“凯恩斯主义”的基础上进一步实现改革与创新。 (责任编辑：张晓薇)
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