论行政问责制的理论渊源
时间：2021-07-08 16:03:33 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：行政问责制作为一种权力监督与制约的制度安排，源于西方民主政治思想。其中社会契约论、人民主权论和分权制衡论是其最基础的理论渊源。社会契约论是一种用契约关系解释社会和国家起源的政治哲学理论。人民主权理论集中表达了国家的一切权力归属于人民、来源于人民并服务于人民的政治理念。分权制衡论是指国家的立法、行政、司法三种权力分别由议会、内阁(或总统)和法院掌握，各自独立行使职权又互相制衡的制度安排。
关键词：行政问责制；社会契约论；人民主权论；分权制衡论
中图分类号：D523文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2010）31-0038-02
2003年非典疫情爆发，包括前卫生部部长张文康和原北京市市长孟学农两位省部级高官在内的多名政府官员，因隐瞒疫情或防治不力而引咎辞职或被免职，从而标志着行政问责制在我国正式施行，促进了我国政治文明建设的发展。由此，行政问责制也成为我国社会生活和学术研究中的一个热点问题。
所谓行政问责制就是国家权力机关、司法机关、行政机关及社会公众等特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况进行质询并要求其承担相应的政治责任、法律责任和道德责任的一种制度规范。
行政问责制作为一种权力监督与制约的制度安排，来源于西方近、现代的民主政治思想，特别是西方的政治监督理论。经过长期发展，西方民主监督理论较为丰富，从自然法与社会契约论、人民主权论、分权制衡论、代议制理论、委托—代理理论到新公共管理理论、治理与善治理论、公共选择理论、科层制与官僚制等理论，都为行政问责提供了一定的理论基础。其中，社会契约理论、人民主权理论和分权制衡理论是行政问责制最为基础的理论渊源。深入研究这些基础理论，对于我们健全行政问责制具有重要意义。
一、社会契约论
社会契约论是一种用契约关系解释社会和国家起源的政治哲学理论。它通过把社会和国家看做人们之间订立契约的结果，来说明政治权威、政治权利和政治义务的来源、范围和条件等问题。
社会契约论的思想渊源可以追溯到古希腊早期。智者派的代表普罗泰戈拉曾经提出，人类最初过着赤手空拳的野蛮人生活，在贫困面前束手无策。后来人们迫于生活需要，最终联合起来，组织社会，建立城市，并以“礼敬”“公正”作为治理城市的准则，一些学者认为这是关于社会契约的最早表述。后来古希腊哲学家伊壁鸠鲁明确提出了社会契约的思想。他认为国家和法都是基于契约的产物，是关于人类福利的约定，目的是免除人们之间的侵害。近代西方政治思想家们系统地论述了社会契约论思想，主要代表人物有荷兰的格劳秀斯和斯宾诺莎、英国的霍布斯和洛克、法国的孟德斯鸠和卢梭等。
近代思想家们的社会契约论一般以自然法学说为基础，认为人类最初生活在没有国家和法律的自然状态中，受自然法支配，享有自然权利。但由于有种种不便，人们就联合起来，订立契约，成立国家，以便更好地实现自然权利。其中洛克、卢梭的社会契约思想，明确提出了人民监督的思想。洛克认为，被授予权力者也是契约的参加者，契约的目的是保护人们的生命、自由和财产，所以政府权力要受限制。他坚决反对建立君主专制政体，主张建立民主政体或君主立宪政体。他说，民主制的国家是大多数人掌握立法权力的国家，因而也是人民可以监督政府行为的国家，政府并没有为所欲为的专断权力。他同时指出，任何一种国家形式，都可能发生腐化而蜕变为暴政，这时人民有反抗任何暴政的权利。卢梭认为，社会是人们在公正平等的基础上建立的社会契约，人民把权利交给社会，自己又从社会获得了同等的权利。社会契约缔结之后，人民便永远成为国家的立法者，所以人民是主权者，政府只是主权的执行者。主权始终属于全体人民，政府是人民行使主权的工具。
综观洛克和卢梭的社会契约理论，已经鲜明地提出了政府是人民在公正平等的基础上，将个人的自然权利出让给社会而形成的，因此人民是主权者，人民可以监督政府行为并且人民有反抗任何暴政的权利。这些思想成为后来资产阶级民主政治理论的渊源，深刻影响了责任政府的理论与实践。
二、人民主权理论
人民主权理论是资产阶级民主思想的核心，也是近现代西方国家宪法的思想基础之一。它集中地表达了国家的一切权力归属于人民、来源于人民并服务于人民的政治理念。
人民主权理论起源于古希腊和古罗马思想家提出的人民参政思想。但近代意义上的主权观念为法国政治思想家博丹首创，此后，法国启蒙思想家卢梭对博丹的思想进行了批判继承，系统地提出了人民主权理论。
人民主权理论主要包括以下基本原则：第一，国家主权属于人民，人民是主权的承担者，人民主权高于一切。卢梭指出，国家是民众的集合体，是一个公共的人格。他认为，国家是人民根据契约组成的共同体，国家的一切权力是由人民将其享有的天赋自然权利转让给国家形成的，人民是国家权力的源泉，只有人民才是国家最高主权者。国家权力来自于人民的授予，这是人民主权理论的根本含义，明确表明了人民是国家权力的唯一来源。第二，虽然国家主权属于人民，但人民并不直接行使国家权力，而是将它授予政府行使。因此，政府只是主权的执行人，负责执行法律并维持社会和政治的自由。人民之所以服从政府，“完全是一种委托，是一种任用；在那里，他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力”[1]132。第三，人民能对国家权力进行有效监控，能对国家权力的非法行使进行及时的监督和抵抗。卢梭认为，行政权力的担任者是没有任何特权的人民官吏，如果他们有违法行为，人民有权立即撤换他们。他指出：“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题，而且在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利。”[1]132
可见，在人民主权原则之下，人民是国家主权的所有者，政府及其官员只是受人民委托来维持和管理社会，因此为了防止政府及其官员违背授权者的意志和利益而滥用权力，就必须把他们置于人民的监控之下，使其对权力的所有者负责。由卢梭系统提出的人民主权理论经过资产阶级思想家和政治家的发展完善，在现代民主政治实践中得到贯彻，成为资产阶级宪政的理论基础。要求政府对人民负责或对议会负责，主张人民有权力监督政府，正是人民主权思想的产物，离开了人民主权这一理论基石，行政问责就无从谈起。
三、分权制衡理论
分权制衡是西方资本主义国家关于政权组织的基本原则，指国家的立法、行政、司法三种权力分别由议会、内阁(或总统)和法院掌握，各自独立行使职权又互相制衡的制度安排，又称“三权分立”。
分权思想溯源于古希腊罗马时代，亚里士多德曾经提出政府的三种机能即立法机能、行政机能和审判机能。至罗马时代，波利比奥斯（公元前200—前120)倡导“混合政府论”，认为罗马政体应为代表君主的执政官、代表贵族的元老院及代表民主的人民代表会议互相牵制和均衡。至近代，洛克和孟德斯鸠等西方思想家明确提出把不同的国家权力交由不同的个人或集团掌握，以相互制约，防止权力滥用，后来这一理论被美国的宪法制定者具体应用于美国国家制度的构建，并使其在实践中进一步得到发展。之后，这一原则几乎被所有的西方国家所采用。
洛克把国家权力分为立法、执行、外交三权，分别由议会和国王掌握，互相牵制。其中，立法权是国家的最高权力，是由人民赋予的，其目的是为了保护人民的自由平等和生命财产安全。立法者虽然拥有最高权力，但他们都是人民的公仆。除了利用国家权力相互制约之外，洛克还特别强调人民对国家权力的制约。他认为，国家权力只是一种“受委托”的权力，当人们发现立法者的行为与他们的委托相抵触时，人民享有至高的权力来罢免和更换他们，收回给予他们的权力。这是洛克理论的一个鲜明特点和进步之处，其中包含着行政问责的思想。
孟德斯鸠发展了洛克的思想，完善了分权制衡理论。他在《论法的精神》一书中提出国家权力应分为立法、行政、司法，并主张三权分别由三个不同机关行使，使三权互相牵制和约束，保持三种国家权力的平衡，以保障人民权利，限制政府权力。他指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，而“从事物的性质来说，要防止权力滥用，就必须以权力制约权力”[2]154。
孟德斯鸠的理论被汉密尔顿和麦迪逊等应用于美国，建立了分权制衡的政权体制。汉密尔顿认为没有分权就没有自由，必须严格划分立法、行政、司法三个部门的权力界限，使之独立行使又相互制约，这是防止权力专断和滥用的重要手段。他指出：“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法，就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动……野心必须用野心来对抗。”[3]264汉密尔顿深刻揭示了对政府进行控制的原因所在，他提出：“用这种方法控制政府的弊端，可能是对人性的一种侮辱。但是政府本身若不是对人性的最大侮辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[3]264美国分权制衡制度的确立，不仅使这一理论最终变成了现实，同时也使这一理论在实践中得到发展和完善，为其他国家的行政问责提供了理论支撑和现实借鉴。
参考文献：
[1][法]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1982.
[2][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京：商务印书馆1982.
[3][美]汉密尔顿,等.联邦党人文集[M].北京：商务印书馆,1980.
