从现代国家构建的视角看行政管理体制改革
时间：2021-07-03 20:01:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]现代国家制度的兴起是欧洲崛起的基本政治前提。中国自20世纪80年代以来进行的政治与行政改革在本质上是以构建现代国家制度为目标的改革。经过5次大规模的机构改革，政府职能明显转变。现代国家构建取得显著成就，为市场经济与市民社会的发展提供了保障。中共十七届二中全会通过的行政管理体制改革意见将进一步推动转变政府职能，实现构建现代国家的目标。
[关键词]国家构建；行政管理体制改革；政府职能转变；市民社会
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1007-5801(2008)03-0023-08
十七届二中全会通过的《关于深化政府管理体制改革的意见》，是从现在到2020年行政管理体制改革的总纲。它所描绘的行政管理体制改革的目标继承了改革开放以来政治体制改革的基本路径，准确地抓住了制约我国市场经济与市民社会发展的瓶颈问题，在改革深度与广度方面有进一步拓展，体现了强烈的改革意识。这个文件是自20世纪90年代初期以来在政治与行政管理体制改革方面最系统、最具前瞻性的文件。
二中全会文件提出的改革目标，不仅涉及行政管理体制的改革，也涉及广义的政治体制的改革。涉及国家与社会之间关系的重构和现代国家的构建。只有从政治体制改革的角度，尤其是从现代国家构建的角度分析这次改革的方案，才可能理解这次改革的意义，从而理解自20世纪80年代以来中国所进行的一系列以转变政府职能为核心的改革的意义。
一、理论框架
很长一段时间以来，人们都会听到这样的说法：中国的经济改革已经遇到政治改革的瓶颈，如果不进行政治改革，经济改革就难以深化。然而，中国需要哪些方面的政治改革?人们对此往往并无共识。对于大多数人而言。政治改革主要意味着民主化的改革。
将政治改革与民主化联系在一起，有其内在的合理性，但并不全面。如果从理论的角度来分析，中国自20世纪80年代以来致力追求的政治改革面临几方面的任务：第一是构建一个与市场经济和市民社会发展相适应的现代国家体制；第二是使现代国家的权威结构建立在民主原则之上；第三是构建一个宪政政府框架。第一个任务涉及国家与社会之间关系的重塑以及国家权威结构与功能的重构；第二个任务旨在解决现代社会政治权威的合法性问题；第三个任务解决政治权力行使的方式问题。
无论从理论的角度还是从历史的角度看，在这三个任务中，现代国家构建是基础，是实现其他两个任务的前提。从理论的角度看，民主化与宪政在本质上是使国家权力的行使以人民的同意为基础，以法治为原则。这显然需要以清晰界定国家权力为前提，需要首先明确国家权力机构的内涵与外延。从历史的角度看。以英法等欧洲主要发达国家为例，现代国家构建的过程大致发生在15世纪之后的几个世纪中。在现代国家构建的基础上，这些国家逐步发展出宪政体制。而民主化的完成则更晚一些。英国的民主化主要是在19世纪30年代到70年代的改革进程中实现的。直到第一次世界大战之后，妇女有了选举权，这一过程才最后完成。
为了理解现代国家构建的内涵。首先有必要廓清国家的概念。在中文的语境下，国家至少有两方面的含义：第一，与英文中的country相对应，指谓一种政治单位或曰政治实体，譬如中国与美国都是“国家”；第二，与英文中的state相对应，特指不同于社会或其他组织机构的一套独特的制度(institutional)形式，这种制度在社会中履行某些特定的职能。国家构建所关注的是后一种意义上的国家。
从世界历史的范围看。西方近代崛起最重要的政治条件莫过于现代国家制度的兴起。现代国家制度与古希腊、古罗马和中世纪的城邦、帝国或封建制度有重大区别。关于现代国家的特征。西方不少学者有过精彩分析。根据这些分析，现代国家的基本特征可以作如下概括。
第一，现代国家体现为在特定领土上存在的一套公共权力机构，这套机构垄断了合法使用暴力的权力。凭借这种垄断，一切法律的制定、惩罚的实施皆由国家掌握，而统一的政治与法律秩序也因此得以可能。
第二，现代国家对使用暴力权力的垄断是与它对税收权的垄断联系在一起的。国家不同于社会或市场中的其他行为者，它不依赖提供有偿服务而维持自身的运行，而依赖强制征收赋税所形成的公共财政维持公共权力的运作。
第三，国家垄断合法使用暴力的权力与税收的权力。目的不在于为国家机构自身或国家机构的成员谋求福利，而在于为一国的人民提供“公共产品”。这种公共产品至少包括对内提供秩序与服务，对外提供安全保障两方面。
国家作为公共权力机构、依靠公共财政、行使公共服务职能这几方面的特征。集中体现了国家的公共性。在一个社会的所有组织中，只有国家才可能具备这种完全的公共性。为了实现国家的公共性，需要国家具备独特的结构形态。关于现代国家的结构，查尔斯·梯利在《西欧民族国家的形成》中有过精彩分析。根据梯利，“一个控制了特定地域人口的组织如果具备下列特征的话，便是国家：(1)它与在该领域的其他组织产生了分殊(differentiated)；(2)它是自主的(autonomous)；(3)它是集权的(centralized)；(4)它的各个分支机构以制度化的方式彼此协调”。
我们有必要仔细解剖梯利的定义。尤其是有必要重点关注国家结构的分殊性与自主性。现代国家建立在社会分殊(differentiation)的基础上，这就是说，在社会分殊过程中产生了专门垄断暴力的组织机构，“这个组织履行所有的政治职能，而且仅仅履行政治职能”。说得通俗一些，现代国家的特征就是一些特定的机构、一批特定的人来专门负责公共事务。国家的“自主性”意味着国家有超越社会的权力，国家代表公共利益、公共意志，超越各种个人与群体利益。从制度的角度言。国家结构的分殊是国家自主性的前提条件。只有当国家与社会分离。专门的人员掌握有限国家权力时，国家才可能具有“自主性”，才可能不受特殊利益的影响。代表公共利益与公共意志。
因此，在理论上存在一种可能性，国家权力如果过分膨胀，过多地侵入社会领域，乃至消除了与社会之间的界限，国家的自主性就会受到影响。德国著名政治学家、法学家卡尔·斯密特在20世纪二三十年代分析当时的苏联以及意大利法西斯国家的结构时注意到，在这些国家结构中，国家权力无限扩大，并最终完全控制了社会。“这将导致国家与社会合二为一。在这种状态下，所有事情至少在潜在意义上都是政治的。国家因此便无法声称其独特的政治特征了”。斯密特认为，国家存在的基本条件是国家与市民社会维持明确的区分。一旦这一区分不复存在，一旦国家干预的范围超出“政治”领域，不再处理纯粹的政治问题。而是侵入社会生活领域，
