关于地方人大重大事项决定权之“重大事项”的判断
时间：2021-06-11 16:00:20 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：地方人大行使重大事项决定权虽然有宪法和法律依据，但由于法律对“重大事项”的范围规定过于原则，造成地方人大未能充分有效行使重大事项决定权。重大事项是相对的、动态的，应在“根本性、长远性、全局性”这个标准的指导下，依据合法性、全局性、人民性、区域性、动态性、层次性、可行性原则，遵循严格的科学民主的程序，注重公众参与，采取概括事项与列举事项相结合的方法，对地方人大重大事项决定权的范围作出规定。
关键词：重大事项； 决定权； 公众参与原则
中图分类号：D624 文献标识码：Ａ 文章编号：1004-0544（2009）03-0045-03
“厦门PX事件”虽最终因该项目由厦门迁往漳州古雷半岛兴建、厦门市赔偿翔鹭集团而告一段落，但该事件引发的争论和引起的思考却远未结束。“厦门PX事件”被认为是已突破单纯的科学、环保意义，是政府尊重科学、尊重民意、重视民生、民主决策的标本，是中国重大项目民主决策历史上一个里程碑式的事件。然而，在整个事件过程中，在民众、资本、权力三方利益的博弈中，我们不难发现我国民主决策中存在的随意性现象，不难发现民众信息获取和意见表达渠道的狭隘，不难发现我国公众参与决策机制的障碍，却很难听到享有“重大事项决定权”的地方人大的声音。厦门PX项目是否属于重大事项？如果属于，就应当由享有重大事项决定权的地方人大讨论、决定。怎么来判断以及由谁来判断“重大事项”的范围？这是我们不得不思考的问题。
一、 为何要界定“重大事项”范围
地方人大行使重大事项决定权，是指地方人大及其常委会依照宪法和法律规定的权限、程序，对本行政区域各方面重大事项作出决定或决议，并依靠国家强制力保证贯彻实施的权力。《宪法》第一百零四条规定：“县级以上的各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项”。《地方组织法》第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会及其常委会，“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”这即是地方人大行使重大事项决定权的宪法和法律依据。重大事项决定权和地方立法权、人事任免权、监督权一起构成了我们通常所说的地方人大的“四权”，具有全局性、集体性、独享性和权威性等特征。
近年来，虽然地方各级人大讨论、决定了诸多本行政区域内人民群众普遍关心的重大事项，但从整体上看，地方人大重大事项决定权的行使还很不到位，还存在诸多问题。有人总结为存在着“五多五少”现象，即：提意见建议的多，作出决议决定的少；被动例行的多，主动行权的少；决定事项程序性的多，实质性的少；决定内容抽象空洞的多，具体指向的少；满足于会议审议的多，会后跟踪督察的少。[1]地方人大行使重大事项决定权存在的问题集中体现在难为、不为、虚为、滥为问题。[2]
应当说，造成地方人大行使重大事项决定权薄弱的原因很多，有的是体制性的，有的是工作性的。其中制度原因是一个公认的原因之一。什么是重大事项？怎样确定重大事项？一直是地方人大在实际操作中普遍感到困惑的问题。宪法和地方组织法对重大事项的规定过于笼统、宽泛、原则，内容上缺乏实质性的规定，形式上缺乏程序性的规定。同时，关于人大重大事项决定权的理论研究滞后，尚没有成熟的、权威的理论来指导实践工作的开展，地方人大缺乏理论的指导。在具体工作中，诸如多大工程是重大工程？涉及群众普遍关心的城市规划、标志性建筑及街道命名该不该报人大批准？等等，没有一个明确的界定，导致地方人大行使重大事项决定权存在盲目性，影响了地方人大及其常委会重大事项决定权的行使。所以，对“重大事项”界定不清是导致地方国家权力机关对重大事项行使决定权数量少、涉及面窄、不能到位等问题的原因之一。科学的界定重大事项的范围意义重大。
二、 以什么标准界定“重大事项”的范围
《地方组织法释义与解答》一书中对重大事项作了界定，并将其概括为五项内容，是一种具有准立法性质的解释。[3]但是，这一解释并没有解决什么是“重大事项”，归纳的五个方面的事项，有的是不完全确定和难以衡量的，有的则是与法律规定相抵触，有的则是违反逻辑，存在同义反复问题，在逻辑上是矛盾的。[4]
彭真同志曾提出重大事项是事关“全局性、长远性、根本性”的问题。重大事项就是本行政区域内事关全局，有根本性、长远性以及涉及人民群众切身利益的全民性的重要事项。所谓全局性是事关本行政区域的政治稳定、经济建设和社会发展大局的事项；所谓根本性是对事物的发展和局势的变化起关键作用的事项；所谓长远性是指需要逐步实施，涉及时空跨度较长的事项；所谓全民性是指与广大人民群众的利益密切相关，是群众关心的事项。但是，“全局性、长远性、根本性”本身又是一个动态、发展的概念，具有阶段性和不可比性。尤其是在建立社会主义市场经济体制的过程中，新情况、新问题层出不穷。同样一件事，在某时间段是重要的，在另一时间段就不一定重要，在此地是重大事项，在彼地就不一定是重大事项。因此，一般认为，在地方人大的四项职权中，重大事项决定权其行使相对而言是最难掌握的。
有些人认为，“一些地方人大在行使重大事项决定权方面进展缓慢，主要的问题，还是在概念上打转转，把较多的精力放在对‘重大事项’的如何定义上，以致很难走出认识上的误区。”[5]从某种意义上说，企图从理论上或从法律上对“重大事项”进行界定是不太现实的，最好的办法是根据当时的情况，依据重大事项界定的原则，通过民主程序来议定是否是重大事项、是否作出决定。
三、 以什么原则界定“重大事项”的范围
对重大事项的界定和把握是相对的、动态的，把握重大事项的界定原则，从而做出科学、合理的判断，比对重大事项做出具体的僵化的界定更有意义。
一是合法性原则。即根据有关法律的规定来确定重大事项的范围。地方人大既要区分重大事项决定权与决定权的异同，又要厘清重大事项决定权与立法权、任免权、监督权的区别。二是全局性原则。即把涉及本地区全局性、根本性、长远性的重大问题和对本地区改革开放和现代化建设有重大影响的事项，确定为重大事项。如推进民主法制建设、产业结构调整、预算外资金管理、依法治市实施方案、对经济发展、环境保护有较大影响的建设项目（比如厦门PX项目）等等。三是人民性原则。即把与广大人民群众切身利益密切相关、人民群众普遍关注、反映强烈、迫切要求解决的事项纳人重大事项的范围。如社会保障、住房制度、医疗制度等改革措施的出台等。四是区域性原则。我国幅员辽阔，经济和社会发展不平衡，在甲地属于重大事项的，在乙地可能就是非重大事项，反之亦然；在县级属于重大事项，而在市或省级就可能不是重大事项，反之亦然。因此，要从本行政区域的实际情况出发来确定重大事项。“各省市、区县情况千差万别，每一个地方，既有全国或者全省普遍存在的问题，也有本行政区域内的特殊问题。在大中城市，城市管理和市政建设就比其他地方更为紧迫；在边远山区，扶贫工作就比其他地方更为艰巨；数百万元的建设项目，在经济落后地区就算件大事，而在经济发达地区，则算不上什么大事。不同的行政区域对重大事项有不同的界定，因此，判断重大事项只能从实际出发，因时因地制宜加以决定。”[6]五是动态性原则。重大事项是一个不确定的变数，重大事项的标准、内容也不是固定不变的，伴随着形势的发展变化，此时是重大事项，彼时就可能不再是重大事项，而此时不是重大事项，彼时则可能转变为重大事项，因此，应根据情况的发展变化，适时确定重大事项。六是层次性原则。重大事项的概念上下有别，往往是权力层次越高，作出的决定越抽象，越原则；权力层次越低，作出的决定越具体，越便于实施。七是可行性原则。人大自身现有的资源和实际操作的能力有限，应该突出行权重点，量力而行，即对事关全局的、根本的、长远的重大事项行使决定权，做到少而精、细而实、出实效，并务求事半功倍。
