对“政治—行政二分法”误读的批判性审视
时间：2021-06-09 16:01:48 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]“政治—行政二分法”是公共行政研究的经典原则，但是现实中过分强调政治与行政的分离实际上是对威尔逊原初思想的误读。在威尔逊看来，政治与行政之间虽然具有不同之处，但是威尔逊在定义公共行政中并没有将行政脱离于政治。“政治—行政二分法”所强调的政治与行政分离的内涵形成于市政研究运动，正是这一运动使得这一原则被错用。本文以这一事件为分析起点，对政治与行政二分原则被误读提出批判性审视，从而阐明其真实的意义以及在实践中如何批判地使用等一系列问题。
[关键词]公共行政；二分原则；批判；市政研究运动
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2018）01—0059—06
[作者简介]王鲁，男，南京大学政府管理学院硕士研究生，南京大学中美文化研究中心证书班研究生，研究方向：公共管理基础理论、比较政治经济。
公共行政的发展史是一个不断批判的历史——公共行政总是围绕工具理性与价值理性、实证主义和价值主义、手段与目的之间展开激烈的争论。随着社会的发展进入后现代主义，公共行政仍然没有达成共识，甚至变得更加多元。“……公共行政的理论家似乎对他们的工作争论不休，因而看来很难在这个领域中建立一种接近范式之类的东西……”[1]甚至有学者在20世纪90年代提出“认同危机”。但是实际上正是这种不确定性以及批判所引致的公共行政中的张力，使得它作为一门学科蓬勃发展起来。作为公共行政发展贯穿始终的一条基本原则——“政治—行政二分法”从产生之初就不断遭到批判和质疑，但是公共行政发展到后现代，它仍然是一条经久不衰、被大学课堂作为经典范式进行讨论的话题，本文的研究对象就是这一原则。
一、提出问题：如何批判地认识“政治—行政二分法”
“政治—行政二分法”是公共行政理论得以体系化和发展为一门学科的基石。这一理论的思想在由《行政学研究》提出后，之后成为公共行政基本原则，同时公共行政学界的许多学者将《行政学研究》看作公共行政诞生的标志。威尔逊提出这一原则的最初思想后，古德诺进一步将其论证，形成了完备的理论框架。可以說，“政治—行政二分法”从此一直占据了公共行政学的主流位置，虽然在它之后有许多理论产生，但是并没有出现可以替代它的理论。
“政治—行政二分法”成为公共行政学界研究政府管理的“常识”，人们认为这一原则就是指行政从政治中脱离出来，充当执行的角色，政府行政不应该参与政治过程。二分原则（以下将“政治—行政二分法”简称为“二分原则”）在后来的公共行政发展中一直被用于这种范式的解读，尽管屡遭批判，但现今许多学者的理解仍然没有走出这一困局，这一切后果都是由于学术界对于二分原则的误读以及缺乏批判性认识所致。那么，二分原则在威尔逊和古德诺那里的原意是什么？他们创立这一原则的初始意图是什么？这一理论后来如何被误读以及被批判？我们在学习公共行政时如何批判地认识这一原则？这将是本文回答的问题。
二、批判误读：二分法的提出与内涵澄清
政治与行政的概念诞生于西方，并且非常古老，最早可以追溯到古希腊和古罗马，但是当时的政治与行政的概念与现代的有所差别。[2]政治与行政的关系是西方政治科学与行政科学探讨的中心问题。
《行政学研究》发表之前，对于公共行政的定义主要是基于政治与行政融合的情景下进行。早期的行政职能被定位于国家体系下的执行权，与立法权和司法权混同存在；现代意义上的三权分立下的行政权仍然是“executive”（执行权）的意义，而没有实现向“administration”的转变。
《行政学研究》使得政治与行政在理论意义上的界限出现了明确的划分。威尔逊认为，行政与政治不同，“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”[3]它强调政治与行政是不同的职能体系，必须要对于这一区别有明确的认识。“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。”
威尔逊区分了政治与行政后，在《行政学研究》中这样定义公共行政：“公共行政（Public administration）是公法的细述和进行系统执行的活动。”这里实际上表明，威尔逊是在区分政治行政的概念之下重新定义公共行政的。而且威尔逊在开展定义公共行政的工作中，也没有完全摆脱政治的影响，并且他只是开展公共行政概念的定义方面的研究，实际上并没有给予公共行政概念一个精确性定义。所以，在他看来，政治与行政之间虽然具有不同之处，但是威尔逊在定义公共行政中并没有将行政脱离于政治。在《行政学研究》中，他给予公共行政的主要贡献，不在于将政治与行政决然分开，而是“……呼吁人们关注的行政，目的是要劝说人们关注行政、研究行政，唤醒人们对于行政的意识……”[4]所以，后来的学者对《行政学研究》写作初衷的理解出现偏差，认为这篇文章主要是想要将政治与行政区分开来，但是威尔逊谈到的两者的关系实际上是在统一的前提下进行一种原则上的提醒。
当然，威尔逊写作《行政学研究》也有现实背景。此时的美国存在着严重的政治腐败和社会问题，政治对于行政的压制已经达到了一种无法容忍的地步，因此行政必须要从政治的压制中解放出来。1887年，美国通过了《彭德尔顿法案》，建立了以考试和功绩为标准的现代文官制度，为公共行政的独立性的确认，进一步指明了方向。
在威尔逊之后，传统的观点认为古德诺给予了二分原则以完整的论证。我们所理解的是古德诺论证了政治—行政二分原则，证明其法条式的地位，但是现实中却并不是这样的，古德诺等人在使用二分原则时十分审慎。古德诺从质疑美国三权分立体制出发，认为现实中政治架构中的三种权力不能完全分离，美国政治的运作实际上与三权分立的原则是相冲突的。“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致……，为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范”。[5]由于三权分立在实际中的并没有被执行，二分原则的成立也将是理论上的贡献，政治与行政的二分主要在理论上成立，在实际中很难做到。而且古德诺十分主张行政集权，比如说他谈到美国地方政府具有更大的立法自主权，实际上就是取得立法机构的部分权力，“……区分政府职责的正式的法律基础实质上已经被政府的实际运作所改变……”。[6]政府实际上也具有政治功能，如部分立法权、行政裁量权等，从而否定了许多学者对于理论上所讲的政治与行政的决然分开的错误理解。
