公共服务供给的三重失灵与结构重塑：一种生态循环的平衡
时间：2021-06-08 12:03:36 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：公共服务供给中的市场失灵、政府失灵与社会失灵同时存在造成了公共服务供给的“低质、低效、低用”。为弥补三重失灵引发的困境，需要以公共服务供给为切入点，重新审视“三重失灵”的内在关联并探寻公共服务的有效供给之道，重塑市场、政府、社会在公共服务供给中的结构关系，以达到公共服务供给的动态循环平衡。
关键词：公共服务;市场失灵;政府失灵;社会失灵;结构重塑;生态循环
中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）03-0028-05
自2015年习近平总书记在中央财经领导小组第11次会议上首次提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”以来[1]，供给侧结构性改革逐渐成为我国应对“三重失灵”问题、适应社会新常态的基本战略。改革是推动理论前进的重要催化剂，这也就意味着供给侧结构性改革将成为近年来学术研究新的生长点。学者们从不同视角进行供给侧改革的深度剖析，为弥补公共服务结构性失灵的缺陷提供改善路径。但目前公共服务供给侧研究难以满足公共服务实践的发展需要。通过对现有文献库的检索发现，2015年之前学术研究的关键词为“公共服务均等化”“基本公共服务”“体育公共服务”等，2015年开始出现以“政府购买”为主题的学术研究，而直到2017年才出现“供给侧改革”的相关文献。通过进一步对研究内容的统计分析发现，如何重塑市场、政府、社会在公共服务供给中的结构关系以达到公共服务供给的动态循环平衡尚未引起学术界足够重视。因此，以公共服务供给为切入点，重新审视“三重失灵”的内在关联并提出公共服务的有效供给之道，具有重要理论价值与实践意义[2]。
一、市场失灵——政府干预的必要性
市场失灵是指通过市场机制不能达到资源的最优配置，特别是不能按最优化原则提供公共物品和公共服务[3]。
首先，公共服务的非排他性特征产生的“搭便车”行为是市场失灵无法避免的根源。萨缪尔森说：“每个人对该产品的消费不影响对他人的使用，但是无法将任何一个享受者排除出去，或者该排除的成本太高了，以至于我们无法支付。”[4]由于公共服务的这种非排他性导致在市场中所遵循的“谁使用谁付费”原则无法贯彻执行，从而出现大量“搭便车者”。使用而不付费或者自己使用而让他人付费必然违背“市场法则”，若“搭便车者”的数量持续增加，使得企业的成本大于收益，其便会终止提供公共服务。市场提供公共服务的目的在于达到增加收益和提升形象的双赢目标，但当前者的目标无法实现时，企业便会选择退出该领域。
其次，提供公共服务的质量参差不齐是市场失灵的关键因素。与政府相比，市场提供公共服务最显著的弊端是利益先行，缺乏宏观统筹。一方面，利益先行导致市场在提供公共服务时忽视公共利益，极易出现“偷工减料”、质量低下等问题，从而降低公众满意度，严重时可能引发社会冲突。另一方面，缺乏宏观统筹主要体现在基础设施的提供方面，市场在提供公共服务的过程中各行其是、各为其利。如18世纪后期的英国，将基础设施建设外包给私营企业，结果却因为铁路建设中无统一规划、无宏观设计，导致全国各地轨距宽窄不一，在150 个城市中有66种不同规格的轨距;更为严重的是任意决定路线和起点，一切以运营效益为首要参照指标使得整个铁路网的运营混乱不堪。各铁路公司的建设标准各异、管理杂乱、规划无序，在经济上造成了巨大损失[5]。
最后，提供公共服务过程中的寻租腐败是市场失灵的内在因素。寻租活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益的活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动[6]。寻租的目的是寻得直接非生产性利润。一方面，在公共服务供给市场化的过程中，并不是所有企业均有机会可以成为政府的合作方，这就意味着政府所特有的决定权极易引发寻租行为，而某些政府官员的暗箱操作又进一步扩大了寻租空间。另一方面，市场内部也会滋生贪婪行为，将原本用于维持公共服务运转或维护基础设施建设的资金归己所有，导致公共服务供给的“低质、低用、低效”。
二、政府失灵——第三部门出现的必然性
所谓政府失灵是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好滿足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出成本规模过大或者效率降低，预算上出现偏差[7]，国家或政府的活动并不总像应该的那样“有效”，或像理论上所说的能够做到的那样“有效”[8]。政府失灵打破了“全能型政府”的神话，政府的干预在许多方面并不理想，发挥不了其预定的调节作用[9]。
首先，行政官僚机构的“结构低效”是政府失灵的显性基因。行政机构的臃肿庞大不但使政府行动迟缓，而且导致层级结构下的低效。一方面，没有成本—收益分析，缺乏降低成本激励，使得政府不计成本、浪费行政资源。由于政府官员所花费的是所有纳税人的钱，不用因产权约束而节约成本，这是政府行事不计成本的根源。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。政府官员在公共服务提供过程中将其所拥有的权力无限透支和延伸，以行政之名行个人之实，导致行政资源的滥用，而这恰恰也是政府部门的“阿喀琉斯之踵”。另一方面，监督信息的不完备纵容了政府的“持续低效”。政府内部浓厚的官僚气息使得组织僵化、人员迟钝，形成“人人该做事，却没人会做事;人人该负责，却没人会负责”的局面，而公民的监督会因监督信息的不完全而失去效力，使政府机构持续提供“高成本、低效率、无效益”的公共服务。
其次，政府的超然地位是政府失灵的先天因素。“强政府，弱社会”是中国一直以来所践行的模式，而这种基本形态在短时间内难以改变，未来政府权威在较长时间内仍然是社会转型和社会建设的主导力量[10]。因此，政府的垄断是必然的，而政府对公共服务供给的垄断“是真正的自然垄断”[11]。在政府垄断、缺乏竞争而又没有完备监督的情况下，政府所提供的公共服务很难得到公众的满意。那么，即使公众有所不满，公众的呼声也很难有“上行传递”的可能，政府失灵随之出现。
