“二八定律”与公民参与政府决策
时间：2021-06-08 04:00:48 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：本文应用“二八定律”，基于实证分析，对我国公民参与政府决策的数量进行了初步分析，并结合实证研究数据对这种分析进行了验证。“二八定律”显示了事物发展过程中存在的不平衡现象。在公民参与政府决策的数量问题上，“二八定律”显示了制度对于公民参与的困扰。进一步改进制度建设，是“二八定律”给我们的一个重要启示。
关键词：“二八定律”；公民参与；政府决策
中图分类号:D630文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）02-0013-03
作者简介：刘选会（1975-），男，西安人，西安工业大学图书馆馆员，在读博士研究生，主要从事公共行政管理研究。
公民参与政府决策是目前公共行政管理中的一个热点问题。人们普遍寄希望于公民参与是因为它能够提高政府决策的科学性、有效性，降低决策风险等等。但是在现实生活中，有很多因素阻碍了公民参与的进程。在学术界，对于究竟有多少人参与了政府决策这个问题尚没有具体的理论和实证研究。本文将应用“二八定律”对参与政府决策的公民数量进行理论上的判断，并结合实证数据对公民政治参与的数量做进一步验证，以期为改进我国公民参与提供参鉴。
一、公民参与政府决策：文献回顾
公民参与政府决策已成为目前政府管理研究方面的一个热点。俞可平认为公民政治参与就是公民为影响政府决策而采取的政治行为。[1]学者们从不同的角度对公民参与政府决策进行了分析。例如，顾训宝总结了研究公民参与政府决策问题的三种维度：行政学的维度、政治学的维度以及社区治理的维度。[2]这种区分实际上并没有科学地区分出公民参与决策的本质。行政学和政治学的研究维度在这个问题上很多时候是重合的。而社区治理只是研究角度的一种转换。从政治和行政二分法的初衷来看，其目的是促进政府管理的科学化以及政府效率的提高，使政府行为脱离开党派政治的影响。但是，实际上，政治和行政存在着错综复杂的关系。我们很难将公民参与问题的研究按照这一角度严格区分开来。公民参与政府管理本身也是一种政治行为，从公民权利角度来看，也是一种政治意义的分析。因此，我们不能简单的把公民监督政府管理定义为行政维度，而把公民参与选举投票或其他政治表达活动定义为政治学维度。
对公民参与研究的另一个误区就是对公民参与的盲目热衷。很多学者认为，提高公民参与可以增加政府工作的监督力度，促进工作效率，预防腐败，促进公民权利意识和国家主人翁意识等等，公民参与被看成了建设高效民主廉洁政府的一剂良药。实际上，欧美等发达国家的历史越来越清楚地显示出了公民参与政治活动的行为在日趋降低。对于发达国家公民参与问题的研究表明，政治冷漠并不见得是件坏事。在和平时期，特别是一些发达国家，其法制化已经进入完善期，社会信息透明度较高，民主意识较强，其公民参与率会降低；而只有在经济发生危机，政府管理能力出现问题，公共问题突出的情况下，公民才会有高度的兴趣参与政治。当然，在一些专制国家，由于政府的高压政治威慑，公民参与政治的兴趣也在降低。这也表明了公民参与政治的复杂性，我们不能简单的从公民参与率的高低来判断政治民主化的高低。
也有学者从个体理性的角度对公民参与政治问题进行实证分析。他们首先假设公民参与政治是出于理性判断。当预期的收益大于支出时，他们会选择参与；当预期收益小于付出时，参与的欲望就会消失。但是，这种实证分析的一个缺点在于无法对人的社会收益进行清楚的定量分析。而且在很多情况下，经济收益和支出并不是人们决定政治行为的基本依据，个体决策行为的复杂性使这种理性分析方法备受攻击。
以上对于公民参与政治活动问题的理论分析最终都需要在政治实践中去检验。那么，在实践中究竟有多少公民参与政治活动？笔者试图从“二八定律”的角度对公民参与政治活动的数量问题进行直接的分析。
二、“二八定律”与公民参与政府决策
“二八定律”是人们对意大利学者帕累托提出的财富分配定律的一种通俗的称法。1897年，帕累托在研究英国人的财富分配时发现，20%的人占有80%的财富，而且这种关系广泛存在于其他社会现象中，这就是后来人们所熟知的帕累托定律或者“二八定律”。“二八定律”反映了社会现象数量分布上存在的一种不平衡的关系。[3]例如，股市中20%的人赚钱而80%的股民赔钱；企业80%的利润来自20%的项目；20%的精英创造了公司80%的业绩，等等。“二八定律”在管理中获得了广泛的应用。其中一条就是在管理工作中，重要事务和非重要事务呈现“二八定律”分布，优秀的管理人员应该集中精力解决好占工作总量20%的重要事务，用最小的投入获得最大的产出。那么这个定律是否也适用于公民参与政府决策分析呢？答案是肯定的。
通常根据政府所面临事情的重要程度的差异，可将政府事务区分为重要事件和一般事件。重要事件和一般事件在数量上也呈现出二八分布，重要事件约占总量的20%，一般事件约占总数的80%。当然二八分布的规律不是一个绝对的数量概念，它体现了一种不平衡的分布状态。这种重要和一般的二分类型对公民参与政府决策产生了深远的影响。下面，我们从制度的角度来分析公民参与情况。对于重大事件的决策程序，各级政府一般都有相关的规定。例如，关于重大事件的范围、参与人员、决策程序、结果处理办法等等都有严格的规定。一般来说，事关全局和影响深远的事件一般属于重大事件。例如天津市关于重大事件的范围共有16条规定。[4]其第5条规定的重大事件的参与者包括：市长、副市长；市政府工作部门；市政府派出机构；县市区政府；其他国家机关，民主党派或人民团体，企事业单位，基层群众自治组织，行业协会，学术团体等社会组织；人大代表、政协委员或者其他公民。根据这个参与者名单，公民参与政府重大行政决策的比例显然是非常小的。以2005年浙江温岭泽国镇的民主恳谈会为例，镇政府采用科学的随机抽样方式从全镇12万人口中抽选了275名代表。[5]在一个镇级单位中，这个数字应该是很大的公民参与比例了，但是实际上，它只占全镇总人口的千分之二；同样，以获得了2010年度中国地方政府创新奖的杭州开放式政府决策为例，截至2009年6月底，市政府常务会议已对76项决策事项在审议时采用“开放式决策”方式，先后邀请了144位市人大代表、市政协委员和72位市民代表列席会议，有90位市民通过互联网视频连线与市长进行互动交流，[6]这种举措是值得提倡的，但是，相对于一个600万人口的城市，平均每次会议不到一名公民参与决策，这种公民参与的代表性值得商榷。
政府是一个比较宽泛的概念，通常政府的职能会体现在各部门的工作当中。为了更清楚地了解公民参与的数量问题，我们需要深入政府的职能部门，观察具体的关于公民参与的规定。在研究中我们发现了一个有趣的现象，通常政府的下级部门会仿照上级政府的工作规则对本部门的工作程序进行规划。例如，陕西省地方税务局的工作规则就是根据《陕西省人民政府工作规则》和《国家税务总局工作规则》修订而来，[7]其中决策一栏通常是按照民主决策的要求进行。例如，其中第21条规定：省地税局在做出重大决策前，应根据需要通过召开座谈会、研讨会等形式，直接听取有关部门、专家学者、基层税务机关、纳税人等各方面的意见和建议。其中，对于重大决策的规定如下：以省地税局名义上报省政府、国家税务总局的立法建议、重要税收政策建议、重大工程或采购项目等，必须经过深入调查研究，并经专家或研究咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应当充分协商；涉及基层税务机关的，应当广泛听取意见；涉及纳税人重大权益和公民重大利益的，应依法通过社会公示等形式听取意见和建议，必要时应举行听证会。从中可以看出，在下级部门的工作中，对于公民参与的要求与特点基本做了规定，基本和上级部门的方式与比例相同。这些下级部门的工作内容通常关系到公民的日常生活，在其重大决策中的公民参与情况基本可以体现公民参与政治活动的现实。
