失效与救济：基于政府公共决策行为的分析
时间：2021-06-08 00:00:36 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]公共决策的制定是政府治理能力的集中体现，是政府协调各方利益，维护社会分配正义的重要手段。因此，现代行政国家要求法律将不能再仅仅关注于解决私人和政府之间的争议，而是要提高行政过程的实体性因素，为公共决策的形成和实施予以法律学的判断和见解，提供有效的公共决策失效救济方式。
[关键词]公共决策；失效；责任行政；公益诉讼
[中围分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1002-7408(2007)03-0091-03
公共决策作为政府调配社会资源，协调各方利益的主要手段，是政府治理能力的集中体现，依法行政不仅要求决策行为要有法律上的依据，更要符合法律所包含的公平、正义的法律理念。
一、概念的界定：公共决策及公共决策失效
和谐社会的构建要求人与人之间的各种社会关系处于稳定协调的良好状态，其中最重要的莫过于“依赖于行政法所调整的政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系”。公共决策是政府配置社会资源的直接手段，通常涉及有关国家、社会和经济等重大事务，广泛地联系着大众福祉，其影响和后果远大于一般涉及个别和具体公民地行政执法和行政司法。
1、公共决策及公共决策失效概念之界定
所谓决策，简单的来说就是决定策略和方法。政府通过调查研究，选择决定解决国家或社会事务的最优方案。决策不同于政策，政策一般侧重于一定时期的总的指导方针、路线和纲领，决策则是以此为指导的一个动态的过程。所谓公共，即指“不确定的多数人”，此为权力行为的终极目的。美国著名行政学家伦纳德·D·怀特曾说“公共行政的目的是对公共事务进行有效能的管理”，公共决策即是在公共行政的过程中拥有管理国家和社会公共事务权力的组织和个人对国家和社会事务的处理做出决定的活动。从人类国家行政的发展来看，传统国家行政和现代行政上的公共决策是具有截然不同的内涵与意义的。
以资本主义国家的建立为分水岭，在奴隶制和封建制等社会形态下，国家行政作为传统行政并不是严格意义上的公共行政，其社会管理的公共行政实际上只是为皇族及贵族的私行政之目的而作为的手段，公共决策是统治者为实现其切身利益，针对公共问题对社会公众进行管理所决定的策略；而现代民主国家以人民主权为基础，人民赋予国家以公共利益代表的身份，公共行政的目的即是为维护和促进公共利益与大众福祉。公共利益是“权力行使的事实要件，即为了增进公益或者当公益遭受特定主体的侵害时，权力主体有能力通过单方行为改变特定主体的权利义务”，以维护和促进“不确定多数人”的利益。因此，在现代行政中，公共决策被界定为公共权力主体特别是行政主体为协调社会关系，对涉及公共利益的公共事务做出判断和处理决定，以最大程度的维护大众福祉的过程。
随着世界经济的发展，政府仅仅作为“守夜人”的角色远不能适应社会的要求，需要政府管理和协调的社会公共事物日益增多，公共决策的复杂性和不完善的决策体制往往导致公权力主体的决定无法达到决策预期目的，甚至损害公共利益，造成社会资源的重大浪费，阻碍社会的正常良好发展，即公共决策失效——没有达到预期目标，或者虽达到了预期目标，但成本大于收益，或者虽在收益大于成本的情况下达到预期目标，但却带来严重的负面效应。
2、公共决策失效原因之分析
正如前文所述，公共利益应该是公共决策制定的事实要件，政府据此启动或控制权力与权利之间关系的动态调整。以达到实现社会资源的优化配置和社会福利最大化的目标。从法理层面分析。公共决策失效的主要原因在于如下几个方面：
第一，对公共利益标准的认识失误导致评断失误。“公共利益”起源于对政府征用权的界定，其作用在于限制政府的专断和不公正的行政行为。由于“利益内容的不可确定性”及公共利益与主权相联系的本质使得法律只能对其进行概括性条款的阐述，实际的界定则由行政机关在大量的实务决策中进行具体的确定。“公益条款是任何一个公行政行为之合法性及界限之理由”。是否选择正确的公共利益标准成为权力者公共决策合理与否的关键因素。“从管制经济学的立场出发，公共利益可以被描述为尽可能以最佳的方式对个人和集体物品等稀缺性资源的配置。”公共利益标准的确认在本质上就是公共利益背后的价值与其他利益所代表的价值之间的衡量，政府依法做出行政行为的背后是法律价值的选择。
例如，在城市化进程中政府的土地征用和规划行为与公民权利的保护的抉择，是公益优先还是私益优先?虽然宪法修正案已将私有财产保护纳入到根本法的范畴，但我国的传统观念“君子寓于义，小人寓于利”恐怕不仅约束着国人日常行为的标准，也融入了司法、执法的理念中，在人们的观念里，公共利益不仅拥有法律上的合法性，更具有道德上的正当性，强调个人利益便意味着利己主义，是令人唾弃的行为。当然与之相反的强调个人利益的绝对性亦不是理性社会所应存在的。个人利益与公共利益应当是特殊性与普遍性的辨证统一关系，公共利益是人的利益基础，反映在个人利益之中，借助个人利益以不同的形式和强度表现出来，“公共利益的保障只是为了对个人利益的适度限制，而不是否定个人利益和个人权利”目，当对个人利益的侵害具有经济秩序或社会正义的普遍性和典型性时，对私益的保护亦具备了公益保护的性质。因此，公共决策的制定不仅要强调国家与个人之间的缓冲地带，还必须为每个人独立于社会留下空间，漠视个人利益的社会可以断言是不民主的社会。
第二，行政利益与公共利益的冲突导致选择偏离。在公共利益主体不确定性的情形下，国家和政府成为公共利益最无可厚非的代表，同时也当然地被认为是公共利益最强大的保障。但从国家发展的历史，可以看出，公共利益并非总是同行政利益保持着一致性。行政利益即“行政机关主管的事务和相应的有关利益，其中包括机关工作良好和节约运行方面的利益”。阶级的出现导致了国家的产生，公权力的执行者即政府为其所服务的阶级制定行政决策，维护阶级利益的发展，因此在制定公共政策的过程中，政府并不是真正意义上的“中立者”、“裁判者”，其所谋求的利益也不是应然意义上的“公共利益”。
在法律制度的设计中，抽象的公共利益概念作为行政活动的准绳远不及其他所有与管理有关的具体行政利益明确，非市场生产者的作用主要是满足其自身特殊的利益，而不是为公众领域中所要达到的最终目标进行努力，公共决策的单方性和效率追求为行政权的扩张提供了温床，政府部门的内部私利往往被扩大化，决策主体的自身利益和主管行政机关的特殊利益成为更直接更明显的事实性公共利益。在法律约束不严格的情形下，行政利益替代公共利益成为了公共决策实际所谋求的目标，即以“行政利益”取代“公共利益”，其最常见的表现便是行政部门“自我利益化”过度扩张和地方保护主义，甚至将公共利益当
