从单向信任到双向互信：新时代国家治理进程中地方政府与公众的信任机制探究

时间：2021-06-07 20:02:53　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：传统统治与管理模式下地方政府与公众的单向信任及由此导致的双方互信的断裂往往形成常态下精英政治与犬儒政治、非常态下威权政治与街头政治并存的两极化趋势，成为当前地方治理的最大掣肘。因此，在新时代推进国家治理体系和治理能力现代化进程中迫切需要实现地方政府与公众认知的理性转变、建立共同认可的行为规则体系、强化双方互动互信的实践积累、搭建双方互动的平台，构建起与地方治理内在要求相契合的双向互信机制，以提高地方治理的能力和水平。
　　关键词：地方治理；治理现代化；地方政府；互信机制
　　中图分类号：D67文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）12-0049-05
　　作者简介：向良云（1980-），男，湖北巴东人，湖北大学政法与公共管理学院副教授，硕士生导师，研究方向：公共危机与应急管理、社会治理；杨筱（1995-），女，湖北兴山人，湖北大学政法与公共管理学院行政管理硕士研究生，研究方向：公共危机与应急管理、社会治理。推进国家治理体系和治理能力现代化已成为当前中国特色社会主义新时代全面深化改革的总目标，地方治理作为国家治理的重要构成部分，具有基础性的支撑作用。在完善地方治理制度体系、转变治理方式、重塑治理结构的同时，更需要在对传统单向度政府信任进行充分反思的基础上，重建地方政府与公众的双向互信机制，建立彼此互动协作的良性关系，提高地方治理的质量、能力和水平。
　　一、地方政府与公众的单向信任：传统统治与管理模式下政府信任的逻辑
　　地方政府与公众的关系在本质上是一种信任关系而不仅仅是一种契约关系，信任是“在社会关系和社会系统中产生并维持团结的整合机制”[1]，同时也是保证政治系统有序运转的维持机制。理论界一般从公众的规范性预期和对政府评价的关联性角度理解政府信任，而将其界定为“公民对政府或政治系统将运作产生出与他们的期待相一致的结果的信念或信心”[2]，形成以对政治共同体、政治制度和政治价值信任为“内核”，以对公共政策、政治组织和政治行动者信任为“保护带”的结构序列[3]。在实践中则表现为公众对政府及其工作人员作出的认可、满意等肯定性评价以及随之采取的配合、服从和支持行动。基于政府本位的立场，理论和实践关注的焦点大多集中于如何增强公众对政府的信任或政府如何通过提高管理的绩效、改善自身的形象或影响公众的认识情感来持续地获取公众的信任，增强自身的合法性和公信力。至于政府是否信任公众则似乎仅具有学理意义，甚至只是一个“矫情”的理论问题而被“理性”地排除在视野之外。
　　这种单向度的政府信任逻辑事实上内生并适应于传统社会的统治与管理模式之中，统治模式下政治与行政浑然一体，在居于主导的庞大统治集团和处于附属地位的羸弱社会之间形成的是“牧羊人与羊”的“主奴关系”。借助高度集中的专断权力、强有力的社会控制、严格的惩罚制度以及宗教神学、习俗信仰、意识形态等精神控制，政府获得公众无条件甚至是盲目的信任和支持。管理模式下的政府行政雖然具有了相对的独立性但却成为了一个由官僚专家专属的极具复杂性的职业领域，正如威尔逊曾警告的：“对政府日常工作细节的监督和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害。”[4]15囿于知识、信息、能力的缺陷，公众不得不保持理性的无知，因此也被视为消极、冷漠、被动的平庸低能之辈和无组织的乌合之众，处于公共行政领域的边缘地带而不得不高度依赖于政府，“我们的需要和利益越来越依赖它的正常运行，信任变成了我们应对晦暗环境的一个不可缺少的策略”[5]，两者的隔离与不平等成为了必然。
　　无论是主观意愿还是客观情势使然，公众对政府的单向信任和依赖都是如此的“理所当然”和无可避免，也由此成为了长久以来处理政府与社会公众关系固定的思维模式。这种政府信任在关系上表现为单向性，即政府信任的主体为民众，民众为施信方；被信任的客体为政府，政府为受信方，在政府信任关系中居于主导地位[6]，公众往往寄希望于贤能超群的官员所主导的政府体系能够体察社会需求，积极回应并满足公众的期望，政府却无须承担对公众双向信任的义务。与之相对应的，这种单向度信任在属性上主要作为增进统治和管理的合法性并获取社会公众服从的工具而存在。
　　二、地方政府与公众互信的断裂：新时代地方治理的掣肘
　　现代社会中，传统统治与管理模式所暗含的高度趋同的社会利益、公道正义的政府角色、理性无知的公众等基本假设得到了根本性颠覆，地方政府与公众单向度信任的思想主流和实践模式随之陷入公共伦理与公共治理的双重危机之中而成为新时代地方治理的掣肘。随着社会力量的不断成长、自主意识和权利意识的不断增强，地方政府与公众长期以来互信的断裂导致两者逐渐成为两个分别按照各自逻辑风格和运行规则自由行动的并行系统，诸多公共领域经常性地陷入紧张关系之中，最终形成地方治理中常态下的精英政治与犬儒政治以及非常态下威权政治与街头政治并存的两极化趋势。
　　地方政府往往以完成上级交办的任务为中心形成封闭或半封闭系统，采取具有明确“手段—目标”链的“理性组织化行动”，这种理性根植于组织内既定的等级链条和制度规则，它“在本质上倾向于处理问题的行为而不是解决问题的行为”，“与社会价值之间的差异就在于情感与做事、信念、随意、情感主义与专才、制度化与非人情化”[7]。完成上级的“政治化任务”以获取政治或经济的激励成为地方政府的行为逻辑和明确目标，更为核心但却相对模糊的公共价值则在很大程度上被边缘化了，从而导致公共目标的置换与身份的倒置。作为社会利益的权威分配者，出于对政绩的渴望或私利的追求，地方政府化身为独立的“自利性”利益主体甚至直接与民争利；作为公共服务的提供者，将公众视为服务的被动接受者而多以“内输入”的方式自主决定服务的重心、类型、数量和质量；作为权威信息的发布者，常常语焉不详，避重就轻，却因此指责公众的“不明事理”“不明真相”。加之监督机制的缺位为行政权力的张扬和异化提供了“合理化”的理由和空间，不断消解着地方政府的权威。而在突然爆发社会冲突或群体性事件的非常态环境下，为尽快平息事态，地方政府则往往变得极度敏感而迅速将其上升到政治的高度，在“好人不闹事，闹事没好人”的逻辑下，参与群众被界定为麻烦的制造者、地方发展大局的破坏者或社会和谐稳定的不利因素，动辄加以简单化、绝对化地强力压制，形成非常态下的威权政治状态。地方政府与公众互信的缺失导致部分政府官员在事实上成为凌驾于公众之上，并从心理界限、身份分野、生活方式等方面都与之日渐疏离的特殊群体，且在其看来是如此的理所当然。

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