论民族自治地方自治机关协商民主决策机制的完善
时间：2021-06-03 00:02:11 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
《中华人民共和国民族区域自治法》规定，民族自治地方的“自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”。这一规定在一定意义上体现了协商民主的基本精神，构成自治机关协调不同民族之间利益，保护各民族利益诉求，建构民族自治地方平等、团结、互助、和谐民族关系的原则。然而，在治理实践中，这一原则并没有得到足够重视，至今尚未形成比较完备的运用该原则处理实际问题的程序机制。应以宪政和法治的基本原则和精神为指导，改革传统的垂直型协商决策模式，建立真正的协商民主决策模式；应培育和发挥基层自治组织的协商民主功能，建立民族性的社会自治组织，改造和完善以代议制为基础的协商民主决策机制，以增强自治机关公共决策和立法的正当性和有效性。
关键词：民族自治地方 自治机关 协商民主 决策机制
作者田钒平，西南民族大学法学院讲师。地址：成都市，邮编650001。
自20世纪50年代以来，在中央和地方政府的领导与支持下，各少数民族聚居区通过实施民族区域自治，极大地改善了聚居少数民族的生存与发展状况。实践证明，通过这一基本的宪政制度来解决民族问题是符合我国国情和各民族共同利益的正确选择。但是，由于诸多因素的影响，各民族自治地方的发展水平与制度预设目标还存在很大差距。因此，如何坚持和完善民族区域自治制度，推动民族自治地方全面发展，是必须着力解决的问题。近年来，理论界以《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)的修改和完善为重点，从民族自治地方的自治权和上级国家机关的职责两个方面，较为全面地分析了制约民族自治地方发展的宪政和法治因素；提出了规范上级国家机关与民族自治地方的权力划分，改进其履行职责的约束与保障机制的对策和措施，为政府完善民族区域自治制度提供了理论资源。
然而，笔者在研究中发现，上述理论成果在一定程度上忽视了在民族自治地方内部，以“代议制”为核心的自治权运行机制在保障民族平等权利方面的有效性研究，没有充分意识到《民族区域自治法》作出“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时，必须与他们的代表充分协商，尊重他们的意见”这一原则规定的重要性。对立法者为什么要确立这一法律原则，自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题时如何与他们的代表充分协商等相关问题缺乏必要的理论分析。在各民族自治地方，这方面的制度建设也严重滞后于实际需要。笔者以为，这制约了民族自治地方经济社会的均衡发展，也是近年来民族群体事件频发的深层制度诱因。因此，建构一个能够促进民族自治地方的自治机关科学决策的协商民主决策机制，是完善民族区域自治制度的关键环节。本文拟从宪政法理学的视角，剖析《民族区域自治法》强调民族自治地方的自治机关在决策过程中应与有利害关系的民族的代表充分协商的根本原因，探讨完善协商民主决策机制的对策建议，供政府决策部门参考。
一、建构民族自治地方自治机关协商民主决策机制的必要性分析
在一个多民族国家，采取什么样的制度协调民族关系，保障民族平等，至少应考虑两个因素：一是民族构成与发展状况。其关键在于各个民族之间在人口数量、发展程度等方面是否处于均衡状态。二是民族聚集与分布状况。这是多民族国家选择特殊的政策和制度保护特定少数民族的生存与发展权益之时必须考虑的关键因素。一般而言，一个民族在聚集和分布特点方面，包括聚居和散居两种形态。相应地，对聚居少数民族可采用区域性的政策和制度，而对散居少数民族则只能选择非区域性的群体政策和制度。
从民族构成及其人口比例来看，我国不仅有56个民族，而且汉族一直占全国人口的绝大多数，少数民族的人口只占少数。少数民族在政治、经济、文化和社会等方面的发展较为滞后。而且，特定的少数民族在其形成与发展过程中也形成了不同于汉族和其他少数民族的显性的生产生活方式、风俗习惯和隐性的民族心理、精神特质。在这种背景下，如果不加区分地对汉族和少数民族实施一般性、整体性的政策和制度，就可能导致统一性的政策和制度不能适应少数民族的实际状况，无法满足少数民族的制度需求，从而制约少数民族的发展。而从民族聚集与分布状况来看，我国的56个民族在历史发展过程中形成了“大杂居、小聚居”的空间分布形态，与之相适应，我国选择和实施了“民族区域自治”作为保障聚居少数民族当家作主的权利，建构平等的民族关系的基本政治制度。
但是，这一制度能否真正保障聚居少数民族当家作主，实现民族平等的价值追求，在很大程度上还取决于民族自治地方内部的民族与人口构成状况。如果存在纯粹的单一少数民族聚居的区域，并由该民族在其聚居区建立自治单元，管理本民族的地方性事务，一般而言，其当家作主的权利就能够得到有效保障；否则，如何通过建立地方性的自治单元来保障少数民族当家作主的权利，在具体的制度设计上就显得比较复杂。
从民族自治地方内部的民族与人口构成的特性来看，我国显然属于后者。在我国已经建立的155个民族自治地方中，没有一个是纯粹的单一少数民族的聚居区。因此，在民族自治地方，作为以保障聚居少数民族当家作主之权利为基本价值取向的政治制度，不仅需要平衡和协调聚居的主体少数民族、其他少数民族、汉族等不同民族群体之间的利益关系，而且需要平衡和协调不同的民族群体与民族自治地方整体之间的利益关系。所以，在建立民族自治地方的过程中，既要考虑聚居的主体少数民族，也要考虑民族关系、经济、文化、社会发展状况等区域因素，以平衡聚居的主体少数民族与该地域范围内其他民族之间的利益关系，不能实行纯粹的聚居主体少数民族的区域自治。这是1954年《中华人民共和国宪法》将《中国人民政治协商会议共同纲领》规定的“各少数民族聚居的地方实行民族的区域自治”修改为“各少数民族聚居的地方实行区域自治”的根本原因，1982年《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和1984年《民族区域自治法》延续了1954年《中华人民共和国宪法》的基本原则。
从语义学和逻辑学角度分析，《宪法》和《民族区域自治法》规定的“民族区域自治”本质上是以一个或者几个少数民族聚居区为基础而设立的地方自治。在这个地方自治单元中，实行区域自治的主体应当是“少数民族聚居的地方”，相应地，自治的范围则是该区域内部的民族事务和地方事务。正是在这个意义上，民族区域自治制度的主要设计者之一周恩来指出，我国的民族区域自治是“民族自治与区域自治的正确结合”。那么，这种基于民族性和区域性双重考虑而设置的自治制度，究竟是由哪一些主体实行的区域自治?在实践中又如何实现两种自治的结合?是需要认真研究的。对此，理论界存在两种不同的观点：第一种观点认为，民族区域自治就是少数民族在其聚居区实行自治，自治的主体是“自治地方居于主体地位的少数民族”，自治的范围是“本民族内部的地方性事务”。第二种观点认为，民族区域自治是在少数民族聚居地区，以一个或两个以上的少数民族为主体，联合其他民族实行的自治。自治的主体
