从权能主义视角论治安传唤制度的行政程序设计
时间：2021-05-18 08:01:28 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：治安传唤是我国《治安管理处罚法》所规定的的特有制度。在实践中，治安传唤是治安处罚案件中重要的调查环节，同时也是部分“隐性刑事案件”中的“类侦查”环节。本文从广义的制度层面着眼，以我国现行法律法规的相关规定为基础，阐释治安传唤的制度价值，结合对治安传唤的权能及运作模式的分析，从程序的启动、时限、行刑转化三部分入手，尝试完善当前治安传唤制度的程序模式，力图弥补当前理论界对治安传唤制度研究的相对不足，实现治安行政权的正确运行和对公民权利的合理保护。
关键字：治安传唤 权能复合 衔接 程序设计
传唤是指有关机关通知相关当事人在指定的时间、特定的地点到案接受调查的一种制度措施。在我国的法律实践中，传唤主要分为刑事传唤和治安传唤两大类。较之刑事传唤，治安传唤目前并未引起学界足够的重视，但该制度的行政程序是国家行政法治化中不可忽视的重要部分。治安传唤制度作为治安案件处理过程中的重要环节，发挥着保障相对人合法权益，促进行政权力合法高效运行的重要作用。但是实践中该制度的运行却存在着较多亟待解决的问题。本文结合对治安传唤的权能及运作模式的分析，从程序的启动、时限、行刑转化三方面入手，针对治安传唤制度的程序设计提出相关建议，为目前治安传唤制度理论分析与程序构建的完善与改进提供借鉴。
一、治安传唤制度概述
（一）治安传唤的概念
治安传唤的概念有广义与狭义之分，广义的治安传唤是指治安传唤制度，即要求涉嫌违反治安管理及相关法律法规的行为人在指定时间内到达指定的地点并接受公安机关询问调查的法律制度；狭义的治安传唤是指治安传唤制度中公安机关对有关行为人的传唤行为，即为了调查案情，通知涉嫌违反治安管理及相关法律法规的行为人在指定时间到指定地点的行为。
狭义的治安传唤一般可分为强制传唤与一般传唤两种模式，其中强制传唤是指公安机关对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的行为人，采取强制手段使其到案接受调查的措施。而一般传唤是指针对一般的传唤对象，使用非强制的手段要求其到案接受询问调查的措施，包括口头传唤和书面传唤（即传唤证传唤）。
关于强制传唤，结合我国《治安管理处罚法》第八十二条第二款 以及《行政案件程序规定》第五十三条第三款 的规定可知强制传唤在两种情形下可以被适用：一是行为人“无正当理由不接受传唤或者逃避传唤”的，强制传唤作为一般传唤的后置衔接程序，以一定的強制措施实现确保行为人能够到案这一程序目的；二是其他违法嫌疑人“法律规定可以强制传唤”的。该规定说明强制传唤不但具有对一般传唤的重要补充、辅助作用，同时具有独立性，在特定法律规定情形下，具有自身独特的制度和程序价值。然而，强制传唤的性质在学界一直饱受争议。一种观点认为，强制传唤是为了保证传唤目的实现的程序性措施，不属于具体行政行为。而另有学者从强制传唤的概念、行为模式、保障功能、适用对象等方面分析，认为强制传唤是一种行政强制措施。[ ]本文根据上述法条中“强制传唤时，可以依法使用手铐、警绳等约束性警械”的规定，认为强制传唤并非一种单纯的程序性保障措施，同时可以直接地影响或限制相对人的人身、财产以及其他权利，具有明显的侵益性，是行政权的直接行使，具有强制效力，本质上是一种行政强制措施。
与强制传唤不同，对于一般传唤，如果仅从狭义概念上来理解，口头或者书面传唤仅仅只是一个实现通知行为人参与调查这一单一目的的程序性行为，并不能对行为人产生直接的人身或财产权利方面的实质影响，也不存在行政强制力。但从广义上对治安传唤制度进行分析，不难发现，“对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤”之规定尽管并不意味着强制传唤必然发生，但却在实际上使得公安机关在一般传唤后，对于拒绝接受传唤的行为人可以依据强制传唤对被传唤人的权利义务产生影响。因此，在治安传唤制度的视角下，尽管一般传唤的行政相对人并没有受到该传唤行为的实际拘束，但却面临着十分不利的处境，即拒绝接受传唤的人或将成为强制传唤的对象。
因此，治安传唤制度具有直接地影响或限制相对人的人身、财产以及其他权利的实际拘束力。不仅如此，从《治安管理处罚法》的编排体系上来看，治安传唤制度作用于调查环节 ，该制度并不仅仅包括具体的传唤行为，而且包括调查取证、期间的规定和延长等程序，有着完整的运行模式。在本文中，我们将从广义的制度层面而非单一的程序或者行政行为的角度去解析治安传唤。
（二）治安传唤制度的价值
1.治安传唤对治安案件处理的制度价值。
在治安管理处罚中，治安传唤制度的价值显而易见，对比其他调查方式，治安传唤的适用有其不可代替的优势。由于客观技术和环境的局限，单纯依靠监控、证人证言等第三方证据往往不足以全面还原出真实案发场景，难以确保调查结果的客观性与正确性；缺乏行为人的参与通常会增加治安案件的调查难度，相应的调查工作也会消耗大量的行政资源。因此，在治安管理处罚案件中，公安机关通常需要行为人的参与配合以收集相关证据材料，治安传唤无疑是当事人直接接受公安机关调查的有效方式。另外，实践中的多数突发案件，需要公安机关及时采取措施，特殊情况下甚至需要直接采用强制传唤程序让行为人强制到案接受调查，以防止行为人事后逃避或无法传唤，同时得以避免行为人继续实施违法行为。因此，治安传唤对治安案件处理的质量和效率的提高都有极大的作用。
2.治安传唤在刑事司法中的制度价值。
由于部分治安案件与刑事案件在定性前往往处于一种性质不确定的状态，作为治安案件调查环节的治安传唤在实践中也为部分“隐性刑事案件”提供了实际上的侦查辅助。具体来说，由于社会危害性的大小在调查取证之前的模糊性以及法律有关规定的抽象性，司法实践中对治安案件与刑事案件的区分并不能完全准确，既而使得案件的启动在适用行政程序还是刑事司法程序时产生了一种不确定性。在案件的前期查证中，两类性质的案件在实体上可能模糊不清；反映在办案程序中，通常体现为适用行政程序还是适用刑事程序矛盾。[ ]考虑到治安侦查程序与刑事侦查程序在实际中的紧密联系，不难发现，在传唤制度上，治安案件与刑事案件的调查过程中极可能出现涉及案件衔接的情况。通常来说，刑事案件在经过刑事调查后转为行政治安案件的情况由于当事人已到案且证据收集基本完成，不再需要进行治安传唤。而在治安案件经过治安传唤后转为刑事案件的情况中，依据我国《刑事诉讼法》第五十二条第二款的规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用”可知，治安传唤过程调查所得的证据同样可以为刑事审判所采纳，这在一定程度上减轻了刑事侦查机关的侦查任务，也间接地缩短了行为人被侦查的期间。对于这类案件，治安传唤制度的运行不但能够使得犯罪嫌疑人到案，而且前期的行政调查也为后续刑事侦查提供了证据上的便利，特别是治安警察与刑事警察由于职能分工而存在的信息差异，治安警察的前期参与为刑事警察的后期侦查获取信息提供了极大的便利，直接减轻了刑事侦查的压力。因此，治安传唤制度在刑事司法中同样具有其不可忽视的制度价值。
