浙江省人大内务司法委员会关于《浙江省沿海船舶边防治安管理条例（草案）》的审议报告
时间：2021-05-17 16:00:21 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
省人大常委会：
根据省人大常委会今年立法计划，《浙江省沿海船舶边防治安管理条例（草案）》（以下简称条例草案）由省政府提请省人大常委会9月份审议。7月，常委会内司工委提前介入，与省政府法制办、省公安厅加强联系，梳理研究调研重点。8月中旬，在常委会副主任厉志海带领下，内务司法委员会会同常委会法工委、省公安厅和省公安边防总队，赴宁波市及象山县、舟山市及普陀区、玉环县等地，征求当地政府相关部门、涉海涉渔企业、渔船民代表以及基层干部意见。同时，将条例草案印发至省级相关部门和有关市、县（市、区）人大，征求意见。8月底，召开省级有关部门座谈会，并汇总调研情况。9月14日，内务司法委员会召开全体会议，对条例草案进行了认真审议。现将审议意见报告如下：
现行《浙江省沿海船舶边防治安管理规定》（以下简称规定）施行20多年来，对维护我省沿海和海上治安秩序，保障沿海地区经济社会发展，起到了积极作用。从我省沿海船舶边防治安管理工作实际出发，有利于浙江海洋经济发展示范区国家战略的实施，更好地服务我省海洋经济建设，同时，适应加强社会管理创新以及维护沿海边防安全稳定的要求，我省沿海治安管理工作需要进一步完善、规范、提升；此外，现行规定颁布较早，与其后颁布的行政许可法、行政强制法、治安管理处罚法等法律法规需要衔接。为此，重新制定是必要的。内务司法委员会认为，省政府提请的条例草案，总结了经验、规范了做法，根据新形势要求对沿海船舶边防治安管理职责、管理措施、法律责任等方面作了新规定，符合上位法规定和我省实际，建议提请本次省人大常委会会议审议。同时，内务司法委员会就完善条例草案相关内容提出如下意见和建议：
一、关于条例草案的适用范围
加强对出海船舶的管理，确保沿海和海上安全，是沿海边防治安管理重点。条例草案第二条明确适用范围为本省海域内除军用船舶和公务船舶以外的各类船舶。近些年，随着对外经贸往来增多，在我省海域航行、停泊、作业的港澳台和外国船舶大量增加。港澳流动渔船和台湾渔船管理，国务院有关部门分别制定了港澳流动渔船管理规定、台湾渔船停泊点边防治安管理办法；外国船舶管理，由出境入境边防检查条例调整。建议条例草案明确国家另有规定的，从其规定。
二、关于进一步明确政府及相关部门职责
沿海船舶边防治安管理工作涉及方方面面，关系到我省海洋经济建设能否有一个良好环境。条例草案第四条明确沿海地区政府要加强领导，建立健全协调机制。有的地方反映，海上管理部门较多，要提高管理整体质量、综合效率，为海洋经济建设提供统一高效服务，由政府牵头成立专门的海上治安综合管理协调机构是符合当前实际的。目前，省内一些重点渔业县（市、区），如象山县、普陀区等地由政府牵头成立专门协调机构，在调处海上纠纷、维护海上治安方面发挥了重要作用。建议对沿海地区政府牵头设立海上治安综合管理协调机构问题，作进一步研究。
条例草案第二十三条原则上提出涉海部门之间应当建立协作配合工作机制。有意见认为，安全稳定的沿海、海上治安秩序是涉海部门有序行使职能的最后屏障。涉海部门要主动对接公安边防部门工作需要，提供信息，并充分利用公安边防部门的执法资源；公安边防部门要紧扣海上治安管理职责，为涉海部门行使职能提供更多服务。建议在与渔业法、海上交通安全法等法律法规研究衔接基础上，对纠纷处理、海上救援、越界捕捞等方面，进一步界定公安边防部门和交通运输、海事、海洋和渔业、外事等部门职责，明确谁为主、谁配合的协调机制；对联合执法、信息共享、办理签证等管理措施，要进一步细化、对接，增强可操作性。
三、关于进一步加强法制宣传
调研中，各地普遍反映要加大法律法规宣传的力度，宣传主体不仅限于公安边防部门及相关涉海部门、单位，宣传对象也不仅限于出海人员，应该扩大到边防官兵、乡镇街道基层工作人员等，宣传时间和方式也应符合渔船民出海作业的特殊性。为此，建议在条例草案第七条法制宣传已有规定的基础上，明确沿海市、县（市、区）政府、司法行政部门及涉海乡镇（街道）宣传职责，将边防法规宣传纳入当地普法规划；细化公安边防部门和其他涉海部门在法制宣传工作中的不同作用；区分不同宣传对象；体现该法规宣传在时间上和方式上的特点，建议在法规出台后采取积极措施加以宣传。
四、关于加强对免于办证的船舶及人员的管理
从减轻企业负担和有利海洋旅游业发展角度出发，条例草案第九条规定了从事远洋渔业生产、国际和国内客货运输的有关船舶及船舶上的工作人员、休闲渔业船舶上的游客等，免于办理边防证件。但是，免于办证不等于疏于管理。这类船舶数量大，尤其是随着我省海洋经济发展示范区国家战略全面实施和舟山群岛新区规划建设，海上旅游业兴起，休闲渔业观光船舶逐渐增多且人员流动性大，利用这些船舶从事赌博、吸（贩）毒、卖淫嫖娼等犯罪活动隐患极大。一些地方提出，船舶负责人应当将免于申请办理出海边防证件的船舶及船舶上的人员的基本情况，报船籍港所在地公安边防部门备案。我们认为，为了加强管理，免于办证的船舶及人员报备信息是需要的，但也应防止备案成为变相审批，建议作进一步研究。
五、关于进一步体现便民服务
从服务地方经济、为渔船民减负出发，条例草案第六条、第十条、第十一条等条款作了便民服务规定。调研情况反映，沿海船舶边防治安管理还存在重办证轻服务，主动服务、动态服务不多，执法灵活性不够，信息化建设相对滞后等情况。针对我省船舶异地作业多，船舶上工作人员流动性大的特点，要不断提升服务企业、服务群众的工作水平，建议进一步扩大免于办证范围，简化证件办理、注销、变更及进出港信息签注手续，细化政务信息公示程序，增加体现管理创新、提高服务水平的管理措施，并加快沿海船舶边防治安管理信息系统建设等相关内容。
六、关于加强“三无”船舶管理
“三无”船舶，即无船名船号、无船籍港、无船舶证书的船舶。目前我省“三无”船舶分为两部分，一部分是长度小于五米的交通运输船舶和长度小于十二米的从事渔业、养殖活动的小型船舶，根据海事、渔业部门规定不予发证，但是这些小型船舶数量大，大多是家庭生计依靠，简单没收，不利于社会和谐稳定；另一部分是大中型“三无”船舶，这类船舶大多以营利为目的，且作业距离远，易发生海上违法犯罪活动。今年8月2日，省政府办公厅下发《关于加强渔船安全管理促进渔业安全生产的意见》（浙政办发〔2012〕91号），提出对现有“三无”船舶实施分类整治，小型船舶纳入乡镇（街道）安全监管；大中型“三无”船舶出海非法作业的，要加大打击力度，这一规定是符合当前实际情况的。目前，我省普陀区、温岭市、宁海县等地由当地乡镇（街道）统一对小型船舶编刷船名号进行安全管理，效果较好。因此，建议小型船舶由乡镇（街道）或者有关部门统一编刷船名号，纳入安全管理，并增加关于“三无”船舶出海非法经营和从事违法犯罪活动的法律责任。
为从源头上防止“三无”船舶的制造销售，建议在条例草案第十七条，增加规定船舶建造、改造企业应当主动报告信息的义务，工商行政管理部门与公安边防部门加强信息共享、配合协作。
七、关于进一步增强法律责任的合法性和合理性
调研意见主要有三种，一种意见认为渔船民法制观念和守法意识普遍比较薄弱，应当加强法制教育。一种意见认为，目前处罚种类主要是警告、罚款、吊销出海人员边防证件和没收四种，对于某些情节特别恶劣、屡次违法仍无纠正意识的，应当责令船舶停止出海，才能有效遏制违法行为。还有一种意见认为，条例草案最低处罚幅度是第二十五条规定的200元以上1000元以下，其中未按照规定随船携带出海边防证件等情况，属于违法情节比较轻微，可以处200元以下罚款。根据治安处罚法规定，处200元以下罚款可以当场作出处罚决定。针对以上三种意见，建议对于初次违法，情节轻微未影响海上治安秩序的，应当以教育为主；增加责令船舶停止出海的处罚；设定200元以下可以当场作出处罚决定的法律责任条款。
此外，调研中，有的地方还提出，条例草案应明确非法进入或者组织他人非法进入他国管辖海域行为的法律责任，加强异地挂靠船舶的管理，沿海各级政府可以通过设置各类奖励措施来调动群众参与沿海船舶边防治安管理工作的积极性和主动性，建议一并予以研究。
以上报告，请予审议。
