论我国规范性文件附带审查制度的发展
时间：2021-04-05 12:02:35 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：新《行政诉讼法》确立了规范性文件附带审查的制度，人民法院在审理行政案件的过程中可以附带审查作为行政行为依据的规范性文件。在建设法治政府的背景下，规范性文件的附带审查制度能够有效的剔除违法的规范性文件，提高行政机关的公信力，符合我国社会主义法治建设的要求。虽然我国的规范性文件的司法审查经历了从无到有，新《行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》对规范性文件的附带审查作出了规定，但是对审查的方法、内容、程序等问题并没有具体的规定，我国规范性文件附带审查制度还需要继续不断地发展。
关键词：规范性文件；附带审查；行政诉讼
我国的规范性文件数量众多，涉及面广，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，因而有必要加强对其的审查。2014年新修改的《行政诉讼法》第53条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起起诉时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本条法律规定赋予了公民、法人和其他组织对规范性文件提起审查的诉权，确立了规范性文件的附带审查制度。通过司法机关对规范性文件审查，保证其合法性是促进依法行政，贯彻落实党的十八届三中、四中全会关于建设法治政府的要求。对由于现有规定的不确定性使司法界对该制度的适用产生担忧，目前，正是规范性文件附带审查制度的形成阶段，要想更好的发挥该制度的作用还需要不断地发展，在审查的方法、内容、程序等問题上进一步厘清、明确，为规范性文件附带审查制度的有效实施提供参考。
一、规范性文件附带审查的内涵和特征
（一）规范性文件附带审查的内涵。在建设法治政府的今天，规范性文件仍然是行政机关实施行政管理的重要举措，在一定程度上规范性文件可以弥补法律、法规、规章的可操作性、实效性不强的不足。但是，政府出台的规范性性文件的数量较多，文件涉及范围广，又缺乏有效的监督，导致公共利益和公众合法权益受到损害，国家法制统一遭到破坏。违法任性的规范性文件已经成为全面推进依法治国、建设法治政府的一大障碍。实践中，有些具体行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，是地方政府及其部门制定的规范性文件中越权错位等规定造成的。规范性文件的附带审查制度是对行政行为的合法性有争议作为前提的，公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼的时候，认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，一并请求法院对该规范性文件进行审查的制度。法院认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据并由作出生效裁判的人民法院向规范性文件的制定机关提出处理建议，同时抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关、以及同级人民代表大会常务委员会。制定机关为人民政府的，抄送同级人民代表大会常务委员会。这符合我国宪法和法律有关人大对政府、政府对其部门以及下级政府进行监督的基本原则，也有利于纠正相关规范性文件的违法问题。
（二）规范性文件附带审查的特征。
1.审查方式是附带审查。规范性文件的合法性问题不属于行政诉讼的受案范围，法院不受理出于公益对规范性文件的直接起诉，只有在行政行为侵犯到公民、法人或其他组织的自身权益时才能向法院提起诉讼，这就决定了法院对规范性文件审查属于附带审查。行政机关依照规范性文件作出行政行为，相对人对该行政行为不服提起诉讼，在相对人同时提出请求法院对规范性文件的合法性进行审查的时候，法院附带审查作出行政行为依据的合法性。人民法院不能依职权主动开启对规范性文件之审查，而必须以公民、法人或其他组织的明确申请作为前提条件。
2.审查范围只能是规章以下的规范性文件。根据第53条的规定，行政诉讼对抽象行政行为进行审查的范围为国务院部门及地方各级人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件。法院可以审查的规范性文件不包含规章，规章都不在法院的审查范围之内，行政法规自然也被排除在法院审查范围之外。法院的附带审查对象仅限于规范性文件。实践中，规范性文件经常使用如“行政规范性文件”规范性文件”“其他规范性文件”“规章以外其他规范性文件”“非立法性行政规范”“行政规定”，更有非法律用语的俗称“红头文件”等不同称谓。由于缺乏立法法的规范，理论界对于规范性文件的范围、效力等级等问题存在很多似是而非甚至是错误的认识，缺乏对此混乱现象应有的理论回应，至今尚未成为一个内涵和外延基本明确的概念。笔者认为，规范性文件是国务院部门和地方人民政府及其部门的规章以外的规范性文件是指上述行政机关为了有效实施行政管理，依法制定的，除了行政法规和行政规章以外，涉及公民、法人或者其他组织等行政相对方的权利义务，并具有普遍约束力的行政规范性文件。不包括行政机关内部因明确某些工作事项而制发的文件。
二、规范性文件的审查方法
（一）开庭审理。规范性文件的审查因为是附带审查，因此，对规范性文件的审查在行政案件审理程序中进行，不能独立于行政案件的审理。行政案件的当事人可以在案件审理过程中表达自己对规范性文件合法与否的意见。法院应当在案件的审理过程中对规范性文件的合法性进行判断，在裁判中不将其作为行政行为合法的依据，这种合法性的判断仅限于个案。对于违法的规范性文件，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议。
（二）书面审查。法院可以通过行政机关官方网站及政府权威刊物上的发布情况来确定规范性文件的效力，如果确实存在检索困难等难以确定其效力状态，法院可以要求制定机关或者备案机关对规范性文件的效力状态作出书面说明。对于规范性文件的合法性，法院也可以采用要求制定机关出具规范性文件合法性的书面意见。
三、规范性文件的审查内容
1.制定主体是否适格。行政机关只能在自己的职权范围内制订规范性文件，如果没有法律凭据或法律授权，行政主体不得私自为行政相对人设立权利或者义务，也不得为自己设定职权。即行政一切制订行政规范性文件的行为必定要符合法定的权限，否则其制订的文件就没有法律效力。行政机关制订行政规范性文件时该当对所有理应 考虑的情况都予以考量，不能任意独断，滥用职权为了实现本单位或本部门、本地区的不当利益，滥用规范性文件制定权，其制定的规范性文件当然不具有法律效力。制定主体不适格的情况有三种情形：一是，本应由某地人民政府发布的规范性文件，政府工作部门以自己的名义发布；二是，对法律保留事项在规范性文件中进行规定，也属于无权限。三是，有权机关制定的规范性文件内容超越了其事务管辖范围的，属于越权行为。制定主体没有权限所制定的规范性文件不具有法律效力。
