论我国决策与执行适度分离的模式选择
时间：2021-04-02 08:03:19 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要] 决策与执行适度分离是我国大部制改革的重要内容之一，英国、日本两国决策与执行分离的经验表明，制度创新必须满足相应的关联性条件，就我国而言，目前直接将原有的政府组织解构为决策类与执行类的条件尚不成熟，决策与执行的分离宜以制度培育为前提，以试验为先导，分步骤进行。
[关键词] 下一步机构；独立行政法人；分离；制度关联性条件
[中图分类号]F2[文献标识码] A[文章编号] 1002-736X（2008）11-0011-04
Chinese Choice on the Mode of Separating Executing Functions from Policy-Making
Yang Xin
(School of Public Policy & Management, Tsinghua University, Beijing 100084)
Abstract: Separating Executing Functions from Policy-Making is the main part ofour country"s giant department reform. The experiences from Britain and Japan revealed that institution innovation should fulfill certain interconnected factors. As far as our country is concerned, it is not the time to fellow Britain"s steps at present, we should start with establishing essential institutions, separate implementing actions from Policy-making step by step.
Key words: the Next Steps; Independent Administrative Legal Corporation; institutional interconnected factor
党的十六大报告将“决策、执行、监督相协调”作为改革目标，党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》再次将“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”作为大部制改革的重要内容之一。在这三者关系中，决策与执行的协调与制约远较决策与监督、执行与监督的关系复杂、艰难得多。首先，这种协调与制约须以决策与执行的适度分离为前提，学界已从多角度论述了现行体制决策与执行不分的弊端。①若将决策部门与执行部门完全分离，理论上可行，但实际运作中必须将事务重新分配及定位，技术上非常困难。在此基于制度关联性理论，比较分析了国外两种主要的决策与执行分离模式，英国“下一步”机构与日本独立行政法人，从制度的角度提出我国决策与执行“适度分离”的方案。
一、决策机构与执行机构分离的两种主要模式
（一）英国模式：创设“下一步”机构
决策与执行分离的经典模式是设立专门的执行机构。执行机构的模型形成于英国20世纪80年代中期，被称为“下一步”机构（the Next Steps）。1980年，英国中央政府为配合财政改革，着手进行组织改革。其中最重要是在中央机关内部导入市场竞争原理以提升行政效率，其具体的产物为撒切尔政权设置的效率促进小组（efficiency unit）于1988年公布的“改善政府营运报告书”（improving management in government: the next step）。审查报告认为，应该优先考虑政府的组织结构，以提供高效服务，为此，报告建议应设立“下一步”机构，在各部设定的政策和资源框架内，履行政府的执行职责。
1988年2月，财政部和首相办公室达成一份“冗长的书面协定”，决定在可以操作的最大限度内，政府的执行职责，即区别于政策建议的职责，应该由“大体处于文职服务范围”的各种机构来履行（特伦斯﹒丹提斯，阿兰﹒佩兹，2006）。 “下一步”机构正式创设。“下一步”机构代表中央政府承担着广泛的行政管理、规制、执行及商业职能。例如，咨询安抚与仲裁服务局、种族平等委员会、机会均等委员会、高等教育委员会、乡村事务局、高等教育基金会等。到2000年，英国已建立起137个执行机构（所雇佣的公务员占公务员总数的80%），又另有12个执行机构正在筹建中。每一个执行机构都有自己明确的业务或业务范围，并在其出版的组织结构文件中予以列明（Bradley&Ewing，2003） 。
就法律地位而言，尽管有学者认为“下一步”机构是独立的法律实体，（Bradley & Ewing，2003）但这种观点并非主流，未得到各部认同。实践中，“下一步”被看作是各部内的行政性制度安排，而非独立法律实体；它们履行的职责仍授予设立这些“机构”的各部，而非直接授予这些“机构”。政府坚持的理论是，设立机构是为了增强“部长在重要问题上，通过政策指导和业绩标准的框架，掌控文官工作的能力”。这种理论在许多案件中都得到司法机关的支持。（Clark，1992）部长通过“框架文件”对“下一步”机构进行战略管理。框架文件要经过该“机构”自身、设立它的部、内阁办公室中的新阶段革新体制小组和财政部达成合意。内容包括“下一步”机构的战略目标、年度核心与业绩指标等，但框架文件并没有正式法律地位。
就组织运行而言，“下一步”机构在框架文件所确立的范围内，享有一定程度的自治权（尽管这种权力缺乏保障）。执行机构不但拥有自己的预算，依据1990年的《政府贸易法》，执行机构有时会在某贸易基金资助的基础上运行，而不受通常的议会拨款程序的限制。每个机构由一名首席执行官来领导，首席执行官从公务员系统外招聘，在各部设定的政策和资源框架内，机构首席执行官对各机构的日常运作，负有代理责任。②“下一步”机构的其他成员在法律上仍然是国王的“仆臣”，具有公务员身份，但其薪水升降由首席执行官根据绩效指标予以核定。与原有的政府机关相比，“下一步”机构在职责履行上，具有更多的灵活性。
（二）日本模式：“独立行政法人”改革
日本对独立行政法人制度的关心，约从20世纪80年代末英国撒切尔夫人行政改革开始。日文中使用的“独立行政法人”一词直接源于英文的“agency”（黄福涛，2000），受英国影响，1996年10月，日本自民党在其政策条约上，正式提及“下一步”机构，并揭示将导入该制度。1997年12月，行政改革会议最终报告确定，提出行政改革的目标为“有效及适切发挥国家机能，实现精简、高效率及透明化政府”。其中“以行政、民间角色分担为原则而改革事业及创设独立行政法人”被列入改革目标。1999年制定《独立行政法人通则法》，以及59个独立行政法人之个别法。2000年12月，内阁通过《行政改革大纲》正式确立“独立行政法人”的地位（蔡秀卿，2003）。
独立行政法人的创设是为了实现“行政精简”，日本的行政精简分为“垂直精简”与“水平精简”。“水平精简”是指国家行政任务本身的精简（官与民的角色分配问题）。“垂直精简”是指国家行政组织的精简，主要通过重组、合并、缩小或取消等手段调整中央部、厅等国家行政组织，将政府的决策职能与执行职能分离，将执行职能委托于独立行政法人。1997年日本行政改革会议“最终报告”指出，行政改革的最大重点在于以“从官到民、从国家到地方”，重新修正国家行政的角色。于此，最重要的课题则为“国家行政机能之垂直精简”，为实现此课题，最迅速、最有效方法应为削减国家行政事务，或将其民营化移转至民间。即使是难移转至民间的事务，在“决策职能与执行职能分离”的观点下，关于执行职能部分，则可运用独立行政法人制度，保证其自律性、效率性地营运（蔡秀卿，2003）。
