行政规范性文件评估中合理性标准的运用
时间：2021-04-02 08:01:13 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要： 合理性标准是行政规范性文件评估中的一个基本标准，要求我们在评估实践中正确把握合理性标准的内涵。合理性标准与合法性标准是不相冲突的，合理性评估往往是在合法性前提下进行的评判。对行政规范性文件的评估应当从其制定的必要性、可行性及其所规定的内容上进行评估，从而防止行政规范性文件制定过程中的自由裁量权的滥用。同时，要求评估主体能够客观、公正地对所评估的文件作出合理性的评价，并在评估结论中予以体现。
关键词： 行政规范性文件；合理性标准； 比例原则
中图分类号： D912.1文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2011)04-0035-06
Utilizing of Standard of Rationality during Evaluation of Administrative Normative Documents
HU Jun
(Department of Law， Hengyang Normal University， Hengyang 421008， China)
Abstract: The Standard of Rationality is one of the basic standards during evaluation of administrative normative documents. We must grasp the intension of the standard of rationality， and the standard of rationality is not conflict with the standard of legitimacy. In order to control the power of administrative discretion， we ought to evaluate the necessity and feasibility about formulating administrative normative documents， and must evaluate its content. And subject of evaluation ought to evaluate administrative normative documents objectively and fairly， and reflect its rationality in conclusion of evaluations.
Key words: administrative normative documents；standard of rationality； principle of proportion
颁发行政规范性文件是各级政府机关进行行政管理活动的重要手段，行政规范性文件在行政管理活动中起了非常重要的作用，有力地保障了国家规范性法律文件在实践中的具体施行。但在现实生活中行政规范性文件却存在着杂、乱、多、不规范等突出问题，有的行政规范性文件成了部门争权、乱收费的依据，行政规范性文件“扰民”、“乱民”的事件常有发生，甚至出现行政规范性文件任意设定处罚权、许可权等现象。因此对行政规范性文件采取相应的措施进行监督已成为近年来实践部门和理論界所共同关注的问题，有的认为要加强对行政规范性文件的事前控制；有的则认为要对行政规范性文件制定过程予以监督；也有的直接对已经出台或生效一段时期的行政规范性文件进行事后的“挑刺”。①事后监督是对行政规范性文件进行监督的一种常用的方法，其主要方式有：备案监督、行政监督、司法审查、评估监督等。而这些监督方式有些在行政管理活动中是不具有实效的，如备案监督与行政内部监督都是行政系统内的监督，其监督不具有公信力，而司法审查这种形式对行政规范性文件的监督却是“无能为力”的，因为我国《行政诉讼法》明确规定抽象行政行为是行政诉讼的排除范围。而对行政规范性文件的评估监督是有相关的依据的，2004年3月22日国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中的规定：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理”。随着近年来行政立法后评估活动的相继开展，对行政规范性文件的评估也在实践中陆续得以展开。行政规范性文件的评估本身是一项系统工程，要使其能够在实践中发挥应有作用，要求我们必须对评估的基本问题予以明确。评估标准的确定是顺利开展评估活动的基础，只有明确了评估的标准才会在评估活动中不会偏离正确的方向。行政规范性文件评估的标准一般有：合法性标准、合理性标准、技术性标准、效益标准等。②合理性标准是对行政规范性文件评估的基本标准，其能够弥补合法性标准的不足，因而可以与合法性标准起一个相得益彰的作用。但合理性标准在实践中往往是难以把握的，因为合理性标准的内涵是不确定的。合理性标准在对行政规范性文件评估过程却是不可或缺的，因为行政规范性文件是政府用以进行行政管理的手段，其涉及对象是不确定的，并且文件中赋予了行政机关在许多领域中的自由裁量的权力。
一、对行政规范性文件的合理性评估应当在合法性标准的前提下进行
对行政规范性文件的评估应当是在依法行政的大前提之下所进行的，这是行政权行使的必然需要。从行政权的性质而言，行政权必须在法定的范围内运行才是正当的、合理的。在行政权须依法行使的大前提下，任何行政行为必须达成法定行政任务，方获得合法性。如果一个行政行为不能达成法定目的，则此行政行为即丧失行为之合法性，应毋庸置疑。所以，妥当性原则乃依法行政的当然之理。[1]行政规范性文件的评估如果脱离合法性的评价，则会使对行政规范性文件的评估失去任何意义，因为合理性的评价如在合法之外是对行政规范性文件的一种无边无际的评判。对行政行为而言，合理性的评价是在合法性基础上的一个逻辑推导，即合理性是在合法性前提下的合理。因为行政机关制定行政规范性文件的行为是国家公权力运行的一种方式，其必须在法律确定的范围内活动，否则就会失去合理性的根基。与公民的行为不同，对公民行为的合理性评价则可以依据法律之外的正当、理性、道德等来进行评价，因为对公民而言法无禁止即自由。
（一）以法律优先原则作为正当与否评价的前提
行政命令乃行政行为之一种，受依法行政原则之支配，有效之行政命令须以具有合法性为前提。[2]法律优先原则是指行政机关的所有行政活动应当受法律的支配，不得有违反法律规定的行为，否则行政行为就应当认定为无效，相关的行政机关及其工作人员就应当依法承担相应的责任。正如法谚所言，无法律即无行政。而对于行政规范性文件而言，法律优先原则首先要求行政机关制定相关的行政规范性文件时应当遵循法定的权限，不得有逾越宪法和组织法所规定的权限，否则即应被认定为无效。行政机关只能在法律设定的范围内行使行政权力，正如英国著名的行政法学者韦德所言，合法性之于政府，要求每个政府当局必须能够证实自己所做的事是有法律授权的，几乎在一切场合这都意味着有议会立法的授权。[3]行政机关或行政机构颁发行政规范性文件是有严格的法定权限的，不得有任何机关或机构采取积极或消极的方式进行逾越，如果没有法律的授权，行政机关是不能做出相应的行政行为的；同时行政机关或行政机构制定行政规范性文件的行为不能以消极的不抵触法律为满足，而应当有法律的明文规定为前提。一个机关或机构能否制定、发布行政规范，关键在于该机关或机构是否为依法成立的独立国家行政机关或享有一定的行政管理职能，而行政机关的内部机构只能对内而不能对外以自己的名义发布行政规范。[4]其次，要对行政规范性文件的内容进行合法性的评价。内容的合法性是行政规范性文件正当与否的基础，如果失去合法性而片面强调其客观、适度或符合情理等，则会使合理性的判断失去一条基本的评判标准。行政规范性文件本身是国家法律法规的实施性文件，因而其必须在法律法规的范围内对行政行为的手段、相对人的权利与义务、行政主体的职权与职责等作出规定，不得有任何逾越。行政规定和行政习惯只能在法律的范围内具有依据价值，但不允许将其置于法律之上。[5]
