我国农村征地过程中的公权力制衡研究
时间：2021-03-24 16:04:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
内容摘要：农村土地征收中的公权力需要制衡。公平性是制衡公权力的法理依据，无论是中国古代还是当今西方对土地的管理都首先强调公平性而非效率性。征收的目的在于公共利益，公共利益并不排斥商业利益，但不应来源于农民土地的市场价值—建设用地出让费用。从物权属性上讲其应该是土地承包经营权征收的对价，需要通过市场机制确定其标准，亦需要与土地所有权分开协商，从而对公权力形成有效制约。
关键词：土地征收 公权力 制衡
对征地公权力的制衡是我国农村土地征收改革的重点。一方面，土地是重要的生产要素，权利的清晰化、市场化提高了土地的利用效率，是社会发展、公共利益所必须的；另一方面，土地具有极高的市场价值，在流转过程中巨大的商业利益往往会使其公权力的行使发生偏离，特别是在集体土地所有制对权利界定不清的情况下侵占问题极易发生。因此，目前征地矛盾的焦點是征地过程中政府公权力的定位。
从近年来征地的实际情况看，征地矛盾总的发展趋势是正在减少，各种征地纠纷常见于报刊、网络，对政府的征地行为产生了极好的社会监督，但对于如此大的土地利益，仅靠舆论监督显然是不够的，2014年出台的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》特别强调“抓紧修订有关法律法规，保障农民公平分享土地增值收益，改变对被征地农民的补偿办法”，也就是说只有从制度层面找出公权力的制衡机制，才能保证其在行使过程中不发生偏离。
征地过程中的公权力行使理念：公平或效率
（一）保障征收公平的历史必然性
限制土地兼并是社会稳定的必然保障。最初的土地私有制度被称为“井田制”，由国王分封，根据《周礼·地管·小司徒》对“井田制”的记载：“立其五沟、五途之界，其制似井之字，因取名蔫，…乃经土地，而井牧其田野：九夫为井，…以任地事而令贡赋”。故不存在兼并问题，但发展至西周后期，政府对土地逐渐失去控制，开始发生土地兼并，大量农民因此流离失所最终导致周的覆灭。
对土地兼并的控制可追溯至商鞅变法，被称为授田制。首先，商鞅在中国历史上第一次确立了基本的土地登记制度，“民上无通名，下无田宅”，使贵族不再成为土地所有权的唯一主体；其次，为了使土地被兼并后农民依旧有田可耕，确立了土地开荒制度，“为田开歼陌封疆，而赋税平”，从而使土地兼并失去了利益动机；最后，鼓励农民通过耕种改善自身的生活，尽量防止其出让土地，“任民所耕，不计多少”。因此，对于土地兼并我国古代一直持反对态度。
对土地兼并的控制亦被作为一种促进生产的措施被广泛应用。魏晋时代的占田制直接规定了每位农民法定必须持有的土地，在曹操的《收田租令》中曾记曰：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。…郡国守相明检察之，无令强民有所藏，而弱民兼赋也”。至唐朝中期的均田制则通过国有化转租的方式禁止土地兼并，在《魏书·食货志》中曾有这样的记载：“诸男夫十五以上，受露田四十亩，妇人二十亩，奴婢依良。…诸民年及课则受田，老免及身没则还田”。而至宋朝的王安石变法更是针对大地主要求重新丈量并按田亩纳税。所以，限制土地兼并作为保障土地分配公平的手段可以防止土地荒废，并不与生产发展相冲突。
因此作为传统的农业社会，政府在征收土地过程中公权力行使的首要目标在于保障公平而非效率。清末太平天国运动推行《天朝田亩制度》，主张“天下皆天父上主皇，上帝一家，天下人人不受私，物物归上主”的彻底无偿国有化，不仅没能满足农民对土地的需要，反而最终使太平天国走向灭亡，由此可见，对以商业开发为目的的土地征收在我国需要持有十分谨慎的态度。
（二）保障征收公平的经济必然性
保障土地征收补偿的公平性有利于实现经济效率。现代经济学崇尚产权的清晰与交易成本的降低，正是市场得以建立、价格机制发挥应有效率的基础。美国十分强调对私人财产权利的保护，从其立法与司法实践上看，对征收公平性的强调主要表现为法律与判例两个方面：
美国的土地征收制度起源于民事相邻权法律关系而十分重视公平性，实质是为促进土地开发而重新明确双方之间的权利、义务关系。17世纪为了促进水利技术的发展，马萨诸塞州等7个州通过了《磨坊法》，一方面允许磨坊主兴建水坝，另一方面则要求其给予因兴建水坝而土地被淹的农民合理的经济补偿；1791年美国宪法修正案第五条进一步强调了土地征收中对公民私有财产的保护，成为美国征地补偿公平性的标志：“任何形式的土地征收必须用作公用，且必须经过公平补偿”，并由此发展出“最佳与最高补偿原则”与“整体性补偿原则”，即对土地征收的补偿标准应该按照整体土地可获得的最高市场潜在价值进行。
作为判例法国家，美国土地征收对公平性的强调更多地体现在其判例体系中。现有的征收补偿标准主要由三个经典补偿案件所构成：首先，市场价值标准，1793年发生的Almota Farmers诉联邦政府案中，原告提出假设要求补偿在不会发生征收时未来合同延期的情况下可能获得的市场收益，获得了联邦政府的支持；其次，征收收益补偿标准，1950年发生的Commodities Trading Corp诉联邦政府案中，由于无法衡量被征收商品的市场价值，联邦法院支持了原告要求以政府转售土地所获收益进行补偿的要求；最后，加成补偿标准，2005年发生的凯洛诉新伦敦案，联邦法院虽然最后没有支持原告方关于州政府征收超出公共利益的主张，却在美国国内引发了极大的争议，之后多州政府开始调整征收标准，不仅给予被征收人应得补偿，更基于被征收人居住的时间长短给予加成补偿以弥补其精神损失。从整体上看，如果美国政府要对私人财产进行征收，不仅面临高额补偿的压力，同时有被随时拖入诉讼的风险。
因此，土地征收过程必须通过制衡机制保障公权力与私权利之间的公平性。孟德斯鸠曾经做过这样的断言，“任何不受制约的权力都将是一种犯罪”。因此，要保障土地征收过程的公平性，就必须存在一种机制对公权力进行有效的制衡，这既是对农民利益的保护也是对社会公共利益的尊重。
