《土地管理法》修正的宏观审视与微观设计

时间：2021-03-24 12:00:54　来源：雅意学习网本文已影响人

　　摘要：《土地管理法》自1986年制定以来，历经多次修订，在新时代需要进行总结以启迪后续修法。最近的《土地管理法（修正案草案）》（第二次征求意见稿）既有进步，亦有不足，亟待进一步完善。《土地管理法》修订在思想理念和原则方向上应坚持以人民为中心，让农民分享更多发展成果；发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，推动城乡融合发展；正确处理政策与法律关系，助推土地治理体系现代化；坚持体系性思维，增强改革和修法的协同性。《土地管理法》修订应对耕地保护、集体土地征收、宅基地和集体建设用地等领域的制度进一步完善，在立法目标和理念、法律概念术语和语言表达等立法技术上提高科学化水平。
　　关键词：土地管理法；修正案；土地制度；立法技术
　　中图分类号： D912.3 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）08-0086-10
　　作者简介：耿卓，广东外语外贸大学土地法制研究院教授、博士生导师（广东广州 510420）
　　土地是人类赖以生存、发展的基本物质条件。土地制度是人类社会的基础性制度，在各个历史发展阶段和各个国家和地区都受到特殊重视，在我国这样一个人多地少的大国，在新时代中国特色社会主义建设过程中更是具有全局性和战略性。《土地管理法》在土地制度中居于核心地位，其发展和完善对于推进全面依法治国、治理体系和治理能力现代化具有不可替代的重要意义。在《土地管理法》第四次修订的关键时期，亟须我们回顾修法历史变迁，回应当下实践需求，展望未来修法方向。
　　一、《土地管理法》修订的历史回顾与现实总结
　　1986年制定的《土地管理法》是我国改革开放后土地领域的第一部综合性法律，也是修正频繁的一部法律，自1986年制定以来，历经多次修订。
　　1988年4月12日《宪法修正案》第2条规定，《宪法》第10条第4款修订两处：一是删除了不得“出租”的规定，二是增加一句：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第一次修订是1988年12月29日第七届全国人大常委会五次会议根据《宪法修正案》和国务院关于提请修改《土地管理法》的议案情况进行修改：一是对第二条第二款作与《宪法修正案》相同的修改，删除不得“出租”的规定，增加第四款“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”增加第五款“国家依法实行国有土地有偿使用制度。国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定。” 二是从保护耕地、严格规范土地开发利用行为角度出发，對乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地的审批程序进行细化和强化（第40条），对土地利用的非法行为课以严格的法律责任（第47条、第51-53条）。
　　1993年3月29日《宪法修正案》从建立社会主义市场经济出发，解除了国家计划的束缚，对农村和城市、农业和集体经济组组织、国营企业改革作了全面规定，承认“农村中的家庭联产承包为主的责任制……是社会主义劳动群众集体所有制经济”，集体经济组织和国营企业享有不再受“国家计划”约束、独立自主经营的权利。遗憾的是，1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议对《土地管理法》进行的第二次修订虽然是一次全面的修订，由1988年的7章57条修订为8章86条，但是在内容上却并未与时俱进，不仅没有顺应建立社会主义市场经济的时代要求，而且还对体现了城乡土地地位平等自由流转的重要规定予以删改徐远：《历史在这里倒退：1998年<土地管理法>修订》，《东方早报》2014年7月29日。。具体而言，1998年《土地管理法》删除了1988年《土地管理法》第2条第4款的规定，只是在第三款增加了一句“土地使用权可以依法转让”。这次修订删除了“国有土地和集体所有的土地”的表述，而只是说“土地使用权可以依法转让”，在表述上更加模糊，不再强调“集体所有的土地的使用权”也可以依法转让。此次修订还进一步取消了本已赋予国务院制定“土地使用权转让的具体办法”的授权，结合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》已于1990年出台的现实，这意味着《土地管理法》第二次修订后，不再授权国务院出台一个农村集体土地使用权转让的具体办法了。不仅如此，《土地管理法》第二次修订时还增设第43、44、63条，进一步限制甚至可以说取消了农村集体土地使用权任何市场化形式的流转，确立了国家独家供应建设用地的垄断地位。
　　1999年《宪法修正案》确立了依法治国方略，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，在农村坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。2004年《宪法修正案》对私有财产保护作了明确规定，对征用征收制度作了科学化规定。2004年《土地管理法》主要是对2004年《宪法修正案》关于征收规定的落实，并未涉及其他内容的修改，因此可以说只是一次小修小改。
　　当下进行的《土地管理法》第四次修订可追溯至2008年。自2008年以来，国土资源部加快推进《土地管理法》的修订工作，于 2009 年形成该法修订案送审稿并上报国务院。由于修订过程中争议太多太大，加之改革政策和实践的快速发展，《土地管理法》修订一拖再拖。党的十八大特别是党的十八届三中全会以来，全面深化改革启动提速，随着2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称《试点意见》）的出台，试点工作全面铺开，土地制度改革进入快车道。随后全国人大常委会作出《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（以下简称《全国人大授权决定》），为依法开展试点工作扫清了障碍。随着改革的推进，《土地管理法》第四次修订再次启动，经国务院批准。2017年国土资源部在多次修改的基础上形成《土地管理法修正案）》（送审稿）（以下简称《送审稿》）并在一定范围内征求意见，随后又于近期形成《土地管理法（修正案草案）》（第二次征求意见稿）（以下简称《征求意见二稿》）。

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