从比较法视角看中国土地征收制度之完善
时间：2021-03-22 04:03:58 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：土地征收制度是世界各国为发展社会公共事业而设置的一种法律制度，是一个牵涉公权力与私权利如何平衡的重要社会问题，构建完善的土地征收制度至关重要。文章通过与国外（地区）的比较借鉴，提出完善中国土地征收制度必须更新观念，不能以行政手段忽视私权保护应有的地位，不能用行政权的强行剥夺达到征收的目的，而应从界定公共利益、建立公平的征收补偿机制、健全和规范土地征收程序、建立被征地农民妥善的安置方式等方面予以发展和完善。
关键词：土地征收；被征地农民；权益；保障
中图分类号：DF451文献标志码：A文章编号：1008-5831(2011)05-0090-06
城市化是人类社会进步的重要标志，城市化的显著特征是城市在空间上的扩展和在数量上的增加，从而使得大量的农村集体土地被征收以作为城市用地最主要的来源。随着城乡统筹的快速推进，暴露出诸多问题，其中主要问题之一就是数以千万的“种田无地、上班无岗、低保无份”的失地农民问题。农民是城市化的参与者、建设者，更是直接付出者，应该成为城市化的受益者。然而事实却恰恰相反，土地被征使农民失去了最基本的生产资料和生存基础，合法权益得不到有效保护，面临诸多社会问题，如生产生活困难，得到的补偿无法满足其生活要求，失去土地后社会保障没有着落，现有的医疗和养老制度不能解决社会保障问题，再加上就业受阻，不仅使失地农民生活困难，而且使子女受教育问题成为其面临的新的危机。由征地引起的社会矛盾日益尖锐，对失地农民权益的保障成为农村社会稳定以及和谐社会建设的重大社会问题，解决城市化问题首先要解决好失地农民问题，必须采取有效的措施保护好失地农民的利益并进而保证可持续发展。如果缺乏必要的引导和扶持，那么这个群体将来不仅处境艰难，而且对整个社会结构的合理性都将会产生冲击，成为影响社会安定的因素。
有效防止失地农民权益的流失，关键在于建立合理的土地征收制度。土地征收制度是国家或政府基于公共利益的需要强制取得私有土地但给予相应补偿的一项制度，是解决失地农民问题的一个重要因素。作为一项现代法律制度，土地征收是现代民主政治发展的产物，相对说，国外（地区）的土地征收制度较为完善。因此，对国外（地区）相关制度进行比较研究，取其之长，总结概况可借鉴之处，充分吸收其中的积极因素，对于我们加强农村制度建设，推动中国土地征收制度的发展具有重大的理论意义与实践价值。
一、中国土地征收立法在保护失地农民权益方面的缺陷——基于比较法的考察
（一）土地征收法律制度及征收范围的比较
在土地征收法律制度方面，自建国以来针对土地征收的法规只有《政务院关于国家建设征用土地办法》（1953）、《国家建设征用土地办法》（1958）、《国家建设征用土地条例》（1982），到目前为止还没有专门的《土地征收法》，其法律法规仅以《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》为主，其他散见于各部门法或各行政法规之中，而这些规定涉及征地的内容不多，仅有原则性的概述，缺乏可操作的具体标准，法律规范的缺位使土地征收行为无法可依。
相对而言，国外（地区）拥有一系列完善可行的土地征收法律法规作保障，多数国家均独立制定土地征收法。如加拿大，在《征收法》（Expropriation Act）下，其征地制度主要见于联邦和各省的土地征收法中，如联邦和安大略、阿尔伯达省都制定有相应的土地征收法；澳大利亚土地征用制度在《土地取得法》（Lands Acquisition Act 1989）中予以体现；英国有独立的土地征收法，其实质可以看作是一种土地的强制性购买，以公共利益为征用目的，如1845年的《土地条款统一法》(The Land Clauses Consolidation Act 1845)、1973年的《土地补偿法》(The Land Compensation Act 1973)、1981年的《土地征收法》(The Acquisition of Land Act 1981)以及2004年的《规划与强制性购买法》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)等；日本在1951年6月就颁布了《土地收用法》（Japan Land Acquisition Act 1951）；韩国也有专门的《土地征收法》；中国香港地区关于土地征收制度制定了《官地回收条例》。
土地征收是国家为了公共利益的需要，依法征收土地并给予被征收方一定的补偿。公共利益应该是其唯一的正当性基础，这也是国际上通行的衡量政府是否滥用土地征收权的标准之一。中国《宪法》第10条第3款明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这种规定使公共利益的外延过大，其概念具有不确定性，在实践中容易导致政府征用土地的合法性难以界定。现行《物权法》第42条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。但对何谓公共利益，以及公共利益的认定程序、征收或征用程序都未作确认。法律上的空白显然不利于保护私有财产，保护公民的合法权益。国外一些国家的立法及通则普遍认为公共目的应当包含具有公共使用的性质和公共利益的用途两个方面的内容［1］。其界定“公共利益”的方式主要有：（1）列举式。基于立法者认识的局限以及公共利益本身的开放和发展性，故法律对于公共利益的范围可用列举方式来阐释。列举式是指在法规中详细列出符合“公共利益”的各项具体内容。大陆法系国家如加拿大、日本、波兰、印度、韩国等都采用此法。加拿大的联邦及安大略省征地法就明确规定征地必须以公共利益服务为目的，并以交通、环境保护、能源、水利、文物遗迹保护、学校、市政建设、医院及社会福利等为公共服务的征地范围［2］。日本在其《土地征用法》中罗列出了所有可以发动土地征收权的公益事业, 如第3条共列举了51项条款，而且逐项加以规定。（2）概括式。对涉及征用、征收的有关法律中的公共利益仅作概括性和原则性的规定而对属于何种“公共利益”未予明确的界定。英美法系国家如美国、荷兰、澳大利亚、英国、菲律宾等通常采用此法，其往往通过议会来认定征收征用和法院判决两种方式来确认公共利益，他们把界定公共利益转化成对私人权益的合理保护体制。如美国大多数法院把高速公路中包括停车场、旅馆、加油站等配套设施用地扩展到具有公共利益的用途［3］。而对于哪些是公共使用或私人使用的问题则最终由法院判决，法院又以目的影响、征收后的财产使用、财产所有权归公共组织拥有以及公共获取公共占有的利益四个要件来区分公共使用和私人使用［4］，采用这种方式的还有中国香港特别行政区、越南、菲律宾等国。中国采用的也是概括式，关于“公共利益”的法律规定除了《宪法》第10条第3款外，还有《物权法》第42条第1款规定。（3）界于概括式和列举式之间的折中式。对于公共事业，先做出概括性和原则性的规定再用列举式列出具体条款。法国、意大利、韩国和中国台湾地区等国家（地区）采用该种方式。如在《法国民法典》中，先概括公共目的的需要涉及到的领域如公共的、大众的直接需要、间接需要以及行政主体在执行公务之需要等，之后列出各具体事项。由于该模式既可克服列举式的僵化而保持法律的灵活发展性,又能克服概括式带来的不确定性而使法律便于操作，对中国具有一定的借鉴意义。
