试论我国农村社会保障制度的立法缺陷及解决途径
时间：2021-03-22 00:11:32 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]农村社会保障的制度建设在我国社会保障法律制度建设中一直是一个长期被忽略的领域，甚至在许多方面仍属空白。这种状况与我们的基本国情不相适应，与农村居民占国民的绝大多数、农业是国民经济基础的现状不太相称，长期下去会影响全面建设小康社会目标，并影响社会秩序安定和国家的长治久安。本文从立法方面就我国农村社会保障制度方面进行了论述并提出了立法对策。
[关键词]社会保障；农村；法律体系
[中图分类号]F323.89[文献标识码]A[文章编号]1002-736X(2008)10-0129-02
On the Legislative Defects in China"s Rural Social Security System and Its Solution
Liu Hongpeng
(Zaozhuang University, Zaozhuang, Shangdong 277160)
Abstract: Rural social security system has always been a neglected field in the construction of China"s social security and legal system for a long time, and even in many respects is still blank. It is not good for China’s development, and does not commensurate with the situation that China is an agriculture country, it will affect the overall goal of building a well-off society and affect social order and stability and the country"s long-term stability. The legislation of China"s rural social security system was discussed and legislative measures are proposed.
Key words: social security; rural areas; law system
一般而言，社会保障制度的演进是以工业化与城市化的发展为基础的。工业生产关系使传统农业经济中以家庭为保障主体的非正式的生活保障形式难以继续满足社会化大生产的需要，由此，家庭保障被社会保障所取代就成了一种历史的必然规律。我国农村居民占国民的绝大多数，农业是国民经济基础，农村问题也是影响全面建设小康社会目标的重要因素，关系并影响着社会秩序安定和国家的长治久安。因此，如何加强农村社会保障制度建设，尤其是立法建设就成为我们亟需解决的问题。
一、我国农村社会保障制度的历史演变
（一）农村社会保障制度的历史演变
我国农村社会保障制度的发展受经济基础和政治制度等因素制约，其历史演变以1978年为界限，大致可分为两个阶段。
1．农村社会保障制度初步创立阶段。该阶段主要是从1949年新中国成立开始，直至1978年。建国初期，党和政府在农村主要着手建立以社会救助、社会福利和优抚安置为内容的集体保障制度。中国城乡在借鉴建国前解放区和根据地兴办福利事业的经验基础上，开始建立劳动保险、困难补助，生活补贴、社会救助、残废军人福利和农村五保户供养制度。农村集体保障制度通过高级农业合作社组织实施。1956年，第一届全国人民代表大会第三次会议通过《高级农业合作社示范章程》，促进了农民在农业生产合作化运动中创造和开展合作、互助医疗，这成为后来农村解决“病有所医”的重要形式，同时，五保户供养制度由此开始形成。在国民经济第二个五年计划刚刚开始的时候，农村合作医疗制度兴起并发展，并最终发展成为集体医疗保险制度。后来农村“大锅饭”体制进一步发展，农村合作医疗制度被大力推广。这种建立在缺乏基本积累、水平十分低下的基础之上的农村社会保障制度虽然不能长期维持下去，但为我国下一步建立相对科学的农村社会保障制度积累了丰富的经验。
2．农村社会保障制度新建设阶段。该阶段主要是从1978年至今。在以家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制的影响下，农村合作医疗制度伴随着人民公社解体而作为一个历史现象逐步消失。在经济体制改革获得成功以及农村劳动力的流动加剧等因素的影响下，1986年我国政治制度建设中第一次提出“社会保障”的概念，我国的社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等社会保障性质的制度统一归并到社会保障制度中，并由民政部作为主要负责部门主管农村社会保障制度改革。2002年10月《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》发布后，一些省市开始建立农村新型合作医疗保险制度。2004年，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了中华人民共和国宪法修正案，在宪法第十四条增加了一款，作为第三款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这标志着我国社会保障制度的建设迈进了一个新的时期。
到目前为止，农村社会保障制度的新建设阶段仍然处在艰难的探索之中，仍不能满足农村经济发展的需要，中国农村社会保障总体上并没有一个较为成型的制度。区域性的社会保障，如农村社会健康保险和农村社会养老保险只覆盖了不到1O%的农村人口，远远满足不了农村社会的迫切需要。
二、我国农村社会保障的立法缺陷
（一）我国农村社会保障制度立法滞后的原因分析
1．经济体制大环境是影响我国农村社会保障制度立法的根本因素。目前我国处于社会主义初级阶段，经济不发达，财政能力有限，农民人口基数大，因此，国家无力全部包揽农民的社会保障资金。单靠国家财政开展社会保障工作，显然不现实。随着改革的深化和经济的发展，农村逐步向农业规模化、非农产业化、农村城镇化的方向发展，相当一部分农民摆脱了土地的束缚而成为非农劳动力，他们在遭受经济风险时不可能再从土地上获得生活保障。另一方面，随着市场经济的发展特别是加入WTO以后面临的新形势，留下来继续从事农业生产的农民要承受自然风险和市场风险的双重威胁，原有的“土地保障”也日益靠不住了。而土地承包期30年不变的政策造成的土地缺乏必要的重新分配和流转机制，影响了农村的社会流动，导致有限的土地无法实现规模经营。
2．人口因素是制约农村社会保障制度立法的重要原因。农村人口数量直接影响农村经济与社会的协调发展。以独生子女政策为核心的计划生育，在遏制农村人口的过快增长，缓解了人口压力难题的同时，也增加了家庭负担系数，降低了农村家庭对风险的承受力，原有的以家庭保障为核心的农村保障体系日渐羸弱。从农村人口的年龄结构上看，农村老年人约占全国老年人总数的70％左右，可见农村已经先于城市进入了老龄社会。而依靠传统的家庭赡养模式增加了农村家庭的经济负担，使得原本就不在同一起跑线上竞争的城乡家庭进一步分化，农村家庭难以摆脱弱者的境地。另外，农村人口内部的贫富差距拉大、城乡贫富差距拉大也是制约农村社会保障制度立法的重要因素。
