垄断协议行政司法研究
时间：2021-03-05 08:01:57 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 随着最高法《关于审理因垄断引发的民事纠纷案件应用法律若干问题》的出台，中国反垄断民事诉讼又向前迈进了一步。专家学者对于反垄断的民事诉讼制度进行研究而没有直接适用民事诉讼制度是因为反垄断案件自身的特殊性。但不仅是在民事诉讼领域，在行政诉讼中反垄断案件也不同于一般的行政诉讼案件，不能完全适用现有行政诉讼领域相关规定。本文将从垄断协议行政执法与行政司法的角度进行分析，以期探寻中国反垄断法行政诉讼改革之道。
关键词 垄断协议 行政执法 行政诉讼
作者简介：黄思颖，上海华东政法大学国际法学院国际经济法专业大学本科三年级。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）06-106-03
一、垄断协议的行政执法制度
（一）垄断协议的构成要件
世界各国针对垄断协议的性质和对竞争秩序的影响程度，确立两种判断垄断协议成立的原则，即本身违法原则和合理性分析原则。
本身违法是指，某些市场行为，其本身即具有很明显的垄断性质，法律对此也有明文禁止规定，则该行为一经被指控，即可判定为非法，无需再举证说明此种行为的合理与否记以及对市场竞争不良影响的大小。 在各国的实践中，一般达成横向垄断协议其往往对市场竞争具有严重的排除限制作用，考虑到横向垄断行为的隐蔽性和后果的危害程度，其多适用本其身违法原则。
合理性分析原则是指对本身违法原则规制范围以外的协议，判断其是否会排除、限制竞争，应考虑该协议所涉及的具体市场情况、协议的性质，以及协议实施前后的市场变化情况、后果等因素。只有在分析后确认该协议确实限制了市场竞争，才能认定该协议是垄断协议。 中国《反垄断法》第13，14条分别列举了横向，纵向垄断的典型情形，并且规定“本法所称的垄断协议，是指排除，限制竞争的协议，决定或其他协同行为”该规定中排除限制竞争是指具有排除限制竞争的实际后果还是指具有排除限制竞争的性质或可能性该立法条文中解读不出，如果要求是具有排除限制竞争的实际后果和影响，则我国的垄断协议是并非适用本身违法原则去判断。但是结合《反垄断法》第46条，对“尚未实施”的垄断协议也要进行处罚，垄断协议行为尚未实施就不会产生实际后果和影响，那么对于没有产生排除限制竞争实际后果的行为也认为构成垄断协议行为，进行行政处罚。可以看出，立法原意是具有排除限制竞争的性质或可能性即构成垄断协议。中国对于垄断协议的立法中也体现出对本身违法原则的适用。即就目前中国反垄断的立法来看横向垄断与纵向垄断都是适用本身违法原则。
（二）行政执法机关认定垄断协议的标准
1.满足《反垄断法》中关于垄断协议构成要件的规定
如前所述，中国对垄断协议的判断适用本身违法原则，原则上，行政执法机关不需要考虑行为的实际性后果以及对市场的积极消极影响的比较。只要行政相对人有13，14条规定的行为即可以认定构成垄断协议。
2.行政相对人提出相关证明材料主张行为符合豁免情形的，行政执法机关应该对其证明材料进行审查
在我国，反垄断执法机构对于调查垄断案件的程序，《反垄断法》有规定的，应该适用该特别规定，没有特别规定的适用《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》等行政程序法律的一般规定。 例如，《反垄断法》没有规定听证制度，但是具体垄断案件调查符合《行政处罚法》中关于听证要求的，也要依据《行政处罚法》规定进行听证。又如，反垄断执法机构在案件调查中作出的决定是具体行政行为，经营者，利害关系人对该行政行为不服的，可以依法申请行政复议和提起行政诉讼 。 根据《行政处罚法》第6，31条，行政执法机关在作出行政处罚前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实，理由和依据，当事人有权进行陈述申辩，在行政执法机关作出垄断协议的处罚决定前应当告知当事人，如果当事人提供相关证据证明符合豁免情形，行政执法机关应当根据《反垄断法》第15条豁免条件进行审查，该审查应该为实质审查而非初步的表面审查。因为反垄断执法机构在该领域具有较强的专业性，有能力进行实质审查，并且是否符合豁免条件涉及到是否进行处罚，而反垄断案件的处罚因当事人一般为大型公司其处罚数额较大。
二、垄断协议的行政司法制度
在反垄断领域，为了防止反垄断执法机构行政权力的无限扩张，确保反垄断法对经济干预的适度性合理性，各国反垄断法均以司法审查制度给予受到专断和非法行政行为伤害的人以最后的救济以确保行政机构遵守立法机关制定的政策目标和程序。 学者研究表明，反垄断司法审查的价值包括但不限于： 保护少数人的权利免受多数人的暴政；通过消除执法错误和建立规范性标准，以提升社会整体福利；作为“良治”的工具，可以提升反垄断执法的可问责性等。反垄断司法审查从这一层面来说是不可或缺的。但目前来看，它有存在的必要但 其存在和运作的具体模式有必要进行探讨很研究。
（一）审查范围
行政诉讼一般只审查行政行为的合法性，只在行政行为显失公平的情况下才审查其合理性。而很多情况下反垄断执法机构对于某一垄断行为的认定都是在其合法范围内作出的合理性判断。例如，在垄断协议中，判断属于第15条的豁免情形需要满足三个构成要件，第一经营者的目的是法律所规定的第15条的1至7项，第二垄断协议没有严重限制相关市场的竞争以及第三能够使消费者分项由此产生的利益。根据该条法律规定应该由经营者对这三个构成要件举证证明，但反垄断执法机构需要根据经营者提出的证据对其行为目的以及是否严重限制竞争消费者是否分享利益进行判断，但是按照现有法律规定司法机关不应该对行政的自由裁量进行干预。但在反垄断案件由于其往往需要对是否严重限制相关市场的竞争这一构成要件进行判断，所以司法机关对这一合理性审查其实是难以避免的，这一审查是否属于行政诉讼法中规定的行政行为显失公平这种特殊合理性审查，审查的范围和标准又是什么都需要进一步的明确。但目前在实践中法院在对行政机关或准司法机关专长范围内的决定作司法审查时往往会给予较大的尊重。 并且考虑到行政机关在反垄断领域的专业性，有的国家在司法阶段仅对法律问题进行审查，不对事实问题进行审查，事实由行政机关予以认定。进一步来说，反垄断案件中需要对经济事实进行分析，这种要求使得法院更加边缘化。一般法院无法自身进行这种分析，只能更多依靠行政机关去评价经济事实，而把自己限定在检查行政机关行使这种评估权时是否遵守了适当的程序，由事实审变为程序审。 我国行政诉讼法并未区分事实问题和法律问题， 实践操 作中法院不仅可以审查事实问题 （证据是否充足 ）， 还可以审查法律问题 （行政行为在实体上是否超越、滥用职权或不履行或拖延履行职权， 在程序上是否违反法定程序 ） ， 很可能导致法院和 行政机关之间的关系模糊不清。为此， 在反垄断 执法行政诉讼中， 考虑到行政执法机关相较于法 院在执法力量、专业人才储备和执法经验等方面 都明显胜出， 法院应充分尊重执法机关的事实认 定。法院可以考虑借鉴美国联邦行政程序法 中的行政诉讼规则， 主要对法律适用做有限审 查， 而不是对法律和事实进行双重审查。
