“国际法治”重构背景下的主权财富基金实践
时间：2021-03-02 08:00:24 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：主权财富基金倡导以功能为导向的全球性市场规则，通过“自我规制”及功能延伸，对突破和重构“国际法治”具有独特作用。然而现实中，内外因素也制约着其在协同治理框架下的功能发挥。借鉴挪威政府养老基金、新加坡政府投资有限公司的成功经验，以中投公司为代表的我国主权财富基金应进一步明确定位和目标、完善立法授权与规则制定、剥离功能、强化问责，推进负责任的投资，赢得东道国的信任，在国际规则制定中争取更大的话语权。
关键词：主权财富基金；国际法治；中投公司；协同治理框架
中图分类号：D996 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）12-0109-08
“国际法治”（International Rule of Law）是指国际社会各行为体（国家、国际组织、非政府组织和个人等）共同崇尚和遵从的法律制度，并以此为基点和准绳，在跨越国家的层面上约束各自的行为、确立彼此的关系、界定相互的权利和义务、处理相关事务的模式与结构。① “国际法治”的直接目标是构建一种“国际法律秩序”，即在某一方面、某一领域建立起超越国家领土范围的法律秩序。 在经济领域，国际法治化的倾向尤为突出。
然而，2007年以来，全球经济经历了金融危机、后温和复苏、又陷入不振、失业率居高不下的新常态。世界经济的反复引发了一系列问题，既有治理机构和治理机制几乎均面临挫折或重大挑战，全球治理出现真空。② 这使得“国际法治”也进入反思和重构期。相比一般跨国公司，主权财富基金作为以主权为支撑的特殊机构投资者，对“国际法治”构建有着更为深远的影响。身为目前中国官方唯一承认的主权财富基金，中国投资有限责任公司（以下简称“中投公司”）成立于金融危机爆发之始，历经10年实践，作用日益显现，而相关问题亦不容忽视。
一、主权财富基金对“国际法治”的突破和重构
主权财富基金对传统“国际法治”形成较大冲击，其“自我规制”及功能延伸对突破和重构“国际法治”具有独特作用。
1.“国际法治”演进与主权财富基金角色
经济全球化以来，由于国家法和国际法难以适应大规模跨境商事活动的需要，新商人法应运而生。③ 跨境从事商事活动的公司们倡议或参与编撰的统一商事规范得到普遍运用和政府承认，推动了世界范围内商法规则的统一，促进“国际法治”朝向有利于经济全球化的方向发展。新商人法是20世纪80年代以来法律全球化的重要途径，以美国为首的西方发达经济体在市场管理法、证券法等领域均引领了“国际法治”的发展。在这一过程中，发达经济体，尤其是美国的经济、政治和法律模式，成为各国现代化治理的初始模板。
然而，随着国家和国家集团的分化及重组，国际金融体系、国际贸易规则、全球金融监管以及国际经济组织等变化巨大。例如，一方面，以美元等西方货币为主导的国际金融体系矛盾重重；另一方面，新兴经济体实力不断壮大，越来越多的主权货币进入国际储备货币的行列，其中以中国最为人所瞩目。新常态和经济主导力量的变化催生了新的经济发展需求，诱发了“国际法治”的重构，而博弈主体主要是在金融危机中衰弱的发达经济体与日益成长的发展中国家和新兴市场经济体。
主权财富基金恰恰与这种博弈密切相关，代表着不同以往的资本逆向流动。多数主权财富基金来自发展中经济体，资金来源常为自然资源或初级商品出口收入和贸易盈余，其投资的地区则多集中在发达经济体。资本因此从发展中国家和新兴市场经济体流向发达经济体。④ 从2015年的投资数据来看，尽管资金在逃离北美，但美国依旧是主权财富基金最青睐的国家。⑤ 有别于以往经济全球化下，资金从发达经济体向发展中国家或新兴市场配置，上述资金逆向流动的趋势增加了发展中国家和新兴市场经济体重塑国际规则的谈判筹码和途径，因此主权财富基金在新常态下的“国际法治”重构中将发挥不可替代的作用。
2. 主权财富基金“自我规制”及其功能延伸
主权财富基金代表着全球资本南北逆向流动，昭示了国际贸易规则、全球金融监管规则的修正。之所以能对传统“国际法治”构成较大冲击，在于其形成了“一进一出”的协同治理框架，并在此框架下实现了“自我规制”以及功能的延伸。
在协同治理框架中，主权财富基金的治理规则首先融合了法律、惯例、合同和非国家治理机制，广泛地吸收了国内外治理准则，以国际社会当下普遍接受的和谐共存、可持续发展等价值目标进行“自我规制”。同时，出于自身政策目标的追求，主权财富基金又将国家公共政策因素考量内化于国际化的治理准则之中，调和了国内外经济、法律、组织系统，使其治理模式与全球化、国家主权间呈现出错综复杂的互动关系。其后，主权财富基金以自身治理规则为基础，借助积极行使投资选择权、股东权等市场化手段来影响被投资企业，使其公司治理标准进一步延伸。换言之，主权财富基金们摸索形成了复杂而嬗变的规则秩序，其以国家作为关联点，先将国际准则内化为主权财富基金的治理规则，并上升为母国国内法律对基金加以规范；然后再通过主权财富基金的市场力量将母国国内法再国际化，实现扩张和传播。在这个过程中，国内法律的转化虽然以国际准则为基础，但无疑带上了主权财富基金母国法治精神和原则的烙印，使母国的公共治理与利益相关者等私人主体的利益最大化结合。在这一规则秩序下，主权财富基金进一步影响了被投资企业的行为和治理，从而直接或间接推动全球市场和投资东道国法律及公共政策的发展。⑥
主权财富基金倡导的以功能为导向的全球性市场规则，超越了传统一国国内的国家和市场分工体系，深远地影响着跨境投资社会责任标准的演进，促成了以人权保护为标准的企業行为准则，突破和重构了“国际法治”或国际法律秩序的形成和运作方式。这不同于以往的“国际法治”构建，国家或政府不再是主要的直接推动者，而是借助主权财富基金保持其基本、关键和常见的主体角色。⑦
主权财富基金的协同治理框架代表着新商人法的进一步发展。该框架下构建的法律秩序的效力来自投资人与被投资人（即国家股东与主权财富基金、主权财富基金与被投资企业）之间的合同，这种通过合同建构的法律被称作“反身型法律”（Reflexive Law）⑧。反身型法律在来源和权威上有别于国家法和国际法，表现出“自我合法化”的特征，因而被称为“自我繁衍”“自我发展”的“自创生”法律制度。⑨ 当然，主权财富基金协同治理框架所形成的“新商人法”的“自我合法化”只是相对的。上述效力并非源于国家法律而是源于合同本身，但任何合同都必须植根于既存的法律秩序。也就是说，从渊源上看，新商人法虽然得益于国际模范法典或其它国际“软法”，其所依托的商事合同却并不属于无（国家）法律的合同⑩，而是以合同制定者所在国的法律为基础来构建合同。
