中国煤制油的政策风险
时间：2021-02-11 20:00:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
煤制油通过不那么稀缺的煤炭，转换为稀缺的油品，拓展了获得石油的途径，有利于保障能源安全。从国内的产业组织来看，也有助于打破石油行业的寡头格局，促进石油行业更充分的竞争。但是，同其他煤化工的特点类似，煤制油投资密集、技术复杂，工业实践有限，水资源消耗总量大，存在较大的环境排放超标风险、需要提高标准强化监管。这些特点，决定了煤制油的市场与非市场风险较多。
市场风险短期内不大
煤炭与石油的价格是项目能否收回投资、稳定获利的最关键因素。每生产一吨油，要消耗4吨左右的煤炭。一个年产100万吨的煤制油项目，消耗的煤炭相当于一个中型矿井的产量。但是，目前我国的煤制油项目均靠近大的煤炭产区，对于局地煤炭市场（几千万到几亿），特别是价格的影响短期内不大。煤炭产区具备充足的保持价格稳定下的供应能力。
原油市场已经是一个全球市场，我国60%左右的对外依存度决定了国际油价与国内价格的趋同趋势（扣除运输成本与税收）。过去几年，在世界金融危机影响下，油价曾经出现短期的大幅下跌，但是目前已经重新上涨到100美元左右，并且维持了一段比较长的时间。面临世界经济长期走低的悲观预期，以及各种替代能源的快速发展（尤其是可再生能源与美国页岩气），如此的油价水平如何解释，以及未来是否会迎来一个“低油价”时期是一个很有争议性的问题。看空者需求与供应方面的理由不少，而看多者强调廉价石油时代已经结束，石油行业较多的“稀缺租金”的情况将持续很长一段时间。笔者更倾向于后一种看法。
过去国际上的诸多项目经验表明，原油60-90美元/桶是煤制油项目的盈亏平衡点（Break even crude oil equivalent price ），在少数地区45美元也是有可能的。国内目前的要素价格与国际基本可比，如果环境标准与实际实施达标的话，煤炭价格保持在目前的水平上（煤炭产区低于350元），预计也大致在这个区间。
相比于石油，煤炭的国际贸易在消费量中的份额要小，更多的是区域市场。如果没有新的额外的政策，国内煤炭未来的价格低迷或者继续走低将是大概率事件。煤化工项目的盈利能力可能更强，其产品大幅跌价，或者原料大幅涨价的可能性不大。特别是长期来看，煤炭价格与石油价格具有联动性，而石油价格的上涨往往快于煤炭。煤制油项目的市场风险短期内不大。
政策应更具操作性
煤化工项目一直是各项政策限制或者“关照”的重点。2011年国家发改委发布《关于规范煤化工产业有序发展的通知》，加强煤化工项目审批管理。2012年，政府发布了《煤炭深加工示范项目规划》和《煤炭深加工产业发展政策》，确定了煤制油的试点项目及其技术、环境、产能等规范。经过“十一五”、“十二五”期间若干示范项目的建设，积累了工程建设的经验，可以说即将进入产业化与商业化的发展阶段。2013年2月，政府召开了煤制油与制气的专家讨论会，发布了会议总结纪要，基本延续了既有的产业政策。讨论会提出了坚持“量水而行”，以实际可用水量确定产业规模的基本原则，并且加强了对于煤制油项目能源转化效率低的关注。
笔者希望在这两方面引发进一步讨论。生产一吨油，要取用10吨左右的水，这一直是煤制油项目公众与社会各界关注的重点。但是，必须指出的是，“量水而行”、“以实际可用水量确定产业规模”看上去很严密正确，但是属于不具有可操作性的伪概念。因为过去用水如果是平衡的，那么煤化工项目的发展必然需要加入（或者叫打破）这个平衡。水资源可用多少，取决于操作层面的获取能力，以及提高其他部门用水效率的效果。
通常，煤化工耗水并不在这一平衡中占据主导地位或者重要地位（因为工农业，特别是农业是用水大户，一般要占据50%甚至更高的份额）。因此，一旦有哪个主要因素发生变动（比如因为天气气候因素变化来水供应波动，农业用水大幅波动等），拍脑袋的“实际可用水量”将毫无意义。一个形象的比喻就是一只蚂蚁（煤制油需水）面对一个露珠思考：这点水是否够喝，可能会有比较明确的答案（前提是这个蚂蚁能够拥有这些水量的所有权）。但是如果你把大象（工农业用水）加进来，那么大象喝水的波动性完全就可以将蚂蚁的喝水总量淹没掉。在大象与蚂蚁构成的体系中，你反而变得无法回答“蚂蚁的可用水量是多少”的问题。煤制油对于水资源的消耗，需要在每一个具体的项目设计与论证中审慎讨论，但是不需要上升到超过项目的更高层面。如果某个地区因为煤制油项目的推进，酿成了严重的水短缺事故或者造成了严重的经济损失，那对于煤制油的发展将是致命风险。其中的不确定性问题，是大而不当的“实际可用水量”概念无法解决的，恰恰需要降低讨论的空间尺度。
第二个是对于煤制油转化效率的关注。大部分的全生命周期分析证实了煤制油有较高的生态足迹，笔者也同意其基本的结论。但是这种分析很难有明确的政策含义。
效率低就不应该发展吗？煤制油的意义在于从不稀缺的煤到稀缺的油。效率的高低，已经充分纳入业主的经济决策，效率低必然使业主在竞争中不具有优势地位，如果终端价格下降，效率低的要被优先淘汰。效率低的煤制油如果还能挣钱，说明其他油品企业效率更低。作为政府出台的公共政策，应该保持对此的不干涉原则。这一点，同样适用于其他高耗能产业的讨论。在那里，出台的所谓“惩罚性电价”、效率标准是亟待取消的。
总之，高耗能的煤制油项目，似乎没有必要制定超越项目的所谓“规划”。如果政府基于能源高效原则设定“转换率门槛”，将构成对微观经济的不合理干涉，将是煤制油项目“合理规模”发展的重大风险。
煤炭行业政策需要协调一致
煤炭行业目前处于价格与需求双低迷的时刻，这主要跟国内的经济增长减速、雾霾下煤炭替代加速，以及煤炭高库存与产能过剩有关。但是，如果继续恶化，煤炭行业的问题将从产业与经济问题变成一个社会问题，决策者不可能坐视不管。
事实上，过去的一年多的时间，在雾霾危机与煤炭行业经营困难的背景下，从中央政府到地方政府，出台了涉及煤炭行业的诸多政策与“命令-控制”型的管制政策，包括煤炭生产大省新一轮的停产整顿、兼并重组、煤电互保，以及东部雾霾地区大规模与大范围的煤改气以及煤炭基础设施关停等。未来，涉煤的公共政策仍有不少处于政策议程中，特别是煤炭资源税改革、限制进口煤以保护补贴国内煤炭行业，以及能源（煤炭）消费总量控制等。
