[利益视角下的乡镇政府行为逻辑分析]利益链视角

　　摘要：乡镇政府处于国家行政序列的最底层，直接面向农村基层社会，有着自身独特的行为特征和行为逻辑。本文以小城镇建设为背景，从利益视角探讨乡镇政府行为模式，对乡镇政府的行为特征作了经验性描述，特别是从制度环境、双重委托代理关系、趋利性和利益博弈等方面剖析了影响乡镇政府行为的主要变量，在此基础上，提出了规范并优化乡镇政府行为选择的思路和对策。
　　关键词：小城镇建设；乡镇政府；行为逻辑；优化
　　中图分类号：C939　文献标识码：A　文章编号：1000－2731(2011)05－0109－08
　　由于区域经济发展水平的差异等，西部欠发达地区小城镇建设面临诸多问题，尤其是地方政府主导的小城镇建设折射出乡镇政府独特的价值取向和行为逻辑。对特定地区小城镇建设中乡镇政府行为逻辑进行研究，有助于我们从一般意义上把握乡镇政府的行为范式，并深刻解读影响行为的相关因素及变量关系，从而为规范和优化乡镇政府行为并科学地制定相关政策提供思路和依据。
　　一、样本描述：A镇的行政生态和小城镇建设概况
　　A镇位于省城和县城之间，地理位置优越，旅游资源较丰富。全镇总面积17.6万亩，其中乔灌林地9.5万亩，草场面积6.2万亩，耕地面积1.2万亩，水域面积0.7万亩。全镇辖9个行政村，41个村民小组，2008年底统计有2259户10138人(其中农业人口8852人，非农业人口1286人)。2002年撤乡建镇，2003年被确定为省级小城镇综合改革试点镇，2006年6月被甘肃省发改委确定为全省第一批发展改革试点镇，2006年12月被甘肃省建设厅确定为全省第二批50个小城镇建设重点镇之一。A镇作为省级试点具有的样本价值，成为我们选择其作为研究样本的主要依据。
　　鉴于A镇的区位优势和旅游资源优势，镇政府在小城镇建设中提出了“两手抓”(一手抓镇区基础设施建设，一手抓旅游基础设施建设)和“政府引导，市场运作，共同开发”的思路，确立了城镇带动农村，产业支撑城镇，最终实现城乡一体化的目标。
　　图1是A镇近几年经济总收入和农民人均纯收入增长情况，表1是A镇2002至2007年小城镇建设中重大建设项目的投资分布情况。据此能对该镇的小城镇建设作以整体性描述：如图1，2009年无论是全镇经济总收入还是农民人均纯收入均比2002年撤乡建镇时的基数翻了一番，九年间A镇经济总收入年均增长8.45％，农民人均纯收入年均增长11.4％。总的说来，A镇小城镇建设取得了毋庸置疑的成效，镇政府的作为得到了上级的充分肯定和农民群众一定程度的认可。然而，这些宏观层面的“喜人景象”，却难以掩盖其背后存在的问题。
　　与上述A镇小城镇建设的成效相对应，在A镇调研中，从政府行为角度考察，我们也发现A镇政府在小城镇建设的整体规划、拆迁安置、基础设施建设、扶贫开发、产业扶植等方面存在如下问题：一是镇政府施政行为被动性特征明显，镇政府的行为目标与A镇实际情况和居民的利益诉求存在偏差；--是镇政府自身的趋利性凸显，存在“变通执行”和“变相寻租”行为；三是小城镇建设中与A镇政府行为相关的利益关系复杂，导致镇政府或者“左顾右盼”“徘徊不前”或者“另辟蹊径”。
　　
　　为进一步研究A镇政府在小城镇建设中的行为逻辑，课题组于2010年2月4日至10日对A镇展开实地调研。本次调研采用统计调查的研究方式进行。为更充分地揭示问题的本质，课题组分别针对农村居民、乡镇干部和乡镇企业职工设计了三种不同的问卷。其中由于干部总数较少，故采用判断式抽样方法，共发放问卷20份，收回19份，回收率95％，有效回收率95％。针对乡镇企业职工，同样采用判断式抽样，共发放问卷32份，回收26份，回收率81.3％，有效回收率为71.9％(23份)。针对农村居民则先采用判断式抽样，选择两个行政村，然后从村支书开始采用滚雪球抽样方法向所在村分别发放50份问卷，共收回97份，回收率97％，有效回收率83％。根据调研材料，我们对A镇政府在小城镇建设中的行为特征及影响因子作了分析，在此基础上，提出了规范和优化乡镇政府行为的思路。
　　二、小城镇建设中A镇政府的行为特征
　　(一)压力型行为变异
　　调研中关于“乡镇干部完成工作的主要动力”的调查结果如表2：
　　从表2可以看出，在乡镇干部行为动力问题上有相当比例的被调查者认为，在小城镇建设中乡镇干部行为的“主要动力”是为了“完成上级任务”，而对“为老百姓服务”的认可度明显偏低。另外，约有1／3的农村居民认为乡镇干部工作的主要动力是为了“谋取个人利益”。同时，在针对乡镇干部的问卷调查中，有26.3％的被调查者认为，目前乡镇工作中，最难应付的是“完成上级布置的任务”，而且在完成任务过程中，“如果出现困难”，63.1％的乡镇干部认为最常用的办法是“变通执行”。
　　“压力型体制”最早由荣敬本等人提出，指的是“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”在这种自上而下层级制的压力型体制下，处于行政序列最底层的乡镇政府行为较为被动，即使身为小城镇建设的主体，在权衡各种利益关系之后其行为仍停留在“执行”层面上。在A镇小城镇建设中，如街面房改造等，本是惠民致富、美化镇容的好项目，但在上级“限期完工”的压力下，工期一再压缩，最终导致街面房改造工程成为质量低劣的“形象工程”，严重损害了群众的利益，而乡镇政府的利益(附着在“政绩”上的利益)在上级的“认同”中得到满足。这种行为变异表现在，一方面唯上级之命是从，而不顾及A镇实际和辖区居民的诉求，导致服务对象的主体性错位和政府职能的迷失；另一方面当这种异化行为在现实中遭遇“尴尬”时，行为主体会“变通执行”，进而使遮蔽在“服从”表象下的行为再次异化。另外，乡镇政府虽然处在行政序列的最底层，但其“被动”的行政行为却并非到达终点，乡镇一级又会施压于村级组织，如向村一级转嫁任务、对村组织选举施加影响等，从而使这种变异的行政行为得以延伸，形成非良性循环，如表3面向村干部和村民的调查结果所示，62.6％的农村居民认为，乡镇政府对村级组织选举的影响巨大。
　　
　　压力型体制下乡镇政府的行为变异，还源于与上级下达的行政指令相关联的对乡镇政府及其干部的“政绩考核”。在面向乡镇干部的调查中，47.3％的被调查者认为对乡镇政府的工作影响最大的是县(区)政府及相关部门的考核，52.6％的被调查者认为上级政府在对乡镇政府进行政绩考核时，最主要的考核指数是经济发展，这在一定程度上导致了“官出数字，数字出官”的流弊。“以GDP论成败”的政绩考核，不但造成绩效评估的扭曲，也造成乡镇政府“唯上是从”和“上有政策，下有对策”的服从――适应性变通的行为变异。
　　(二)趋利型行为变异 　　由表2可知，“乡镇干部工作的主要动力”除了“完成上级任务”，其次就是“谋取个人利益”。小城镇建设中乡镇政府的行为选择本身就是多种利益博弈的结果，调查中的“谋取个人利益”属于较为抽象的宏观描述，具体表现为四种趋利性行为：一是基于A镇政府集体利益的考虑。表现在与同级乡镇的竞争或自身政绩的炫耀中，如自我高度评价小城镇建设的“喜人成就”和各种“增长指标”，津津乐道于纵向历史比较中的“辉煌业绩”；二是基于内部小团体利益的趋利性行为。小团体作为非正式组织，受领导班子团结状况的影响，其各自的利益诉求同样影响着乡镇政府的行为选择。A镇基础设施建设项目规划中，就出现过以地域划分的小团体之间的利益之争；三是出于A镇领导干部个人利益的考量。表现在政绩考核结果会影响他们的升降去留等，小城镇建设中项目的上马、指标的完成、上级的评价等都关系到A镇领导干部的政治前途；四是A镇政府普通工作人员的趋利性的影响，即使一般干部个人的趋利性对镇政府行为选择的整体影响较小，但其负面作用在实践中却会被无限放大，如个别干部的吃、拿、卡、要对政府形象造成负面影响等。
　　可见，乡镇政府本身就是一个错综复杂的利益综合体，种种利益诉求不断进行多重博弈并不同程度地影响乡镇政府的行为选择。
　　(三)权力非均衡型行为变异
　　随着我国财政体制改革的深化，尤其是“财政包干制”“分税制”改革以来，由于“财权上移，事权下放”，基层政府面对纷繁复杂的行政事务常常陷入“捉襟见肘”的财政困境。A镇调研中，面向乡镇干部的调查显示，57.9％的被调查者认为乡镇政府日常经费“紧张”；63.1％的人认为限制乡镇政府发挥社会服务职能的最主要障碍是“经费不足”。在西部欠发达地区，基层政府事权与财权的背离十分严重，反映在小城镇建设中，则是乡镇政府必须按上级的意图选择项目而不考虑财力状况，一些因地制宜且财力所及的项目往往很难被审批通过，而一些上马的项目则因上级“拍板”领导的不谙实情或“意气用事”造成资源配置的扭曲或中途流产，财权――事权背离以及由此产生的上下级之间权力的非均衡博弈，不仅抑制了乡镇政府的能动性，而且容易导致危害性更大的异化行为的发生。
　　A镇小城镇建设中旅游开发是重头戏，但因季节性缘故，黄金期很短，因此其他项目的建设能弥补旅游淡季A镇的发展。调查中，当地居民普遍反映的问题是镇政府对菜农、养殖户支持不够。A镇及其周边地区蔬菜、肉食品消费基本靠从外地拉运，但无论从地理位置还是气候条件看，A镇都适宜建设蔬菜基地和肉食品基地，这不仅能满足当地消费需求，而且能使农民群众致富受惠，镇干部也认为这是一个惠农富民的好项目，但因资金短缺、“形象效益”差等原因未能批准上马，而如博物馆、广场等设施建设则深受“上级关注”，项目落实很快(正如表1所示)。可见，在财权―事权背离以及上下级之间权力非均衡博弈的情况下，乡镇政府的行为往往是被动的，有时只能作出违心的且无力改变的无奈的行为选择。
　　(四)关系差序型行为变异
　　乡镇政府是直接面向农民群众的基层行政组织，这一层面干群关系的状况，直接关系到政府行政行为的合法性基础和农村社会的稳定。在调查访谈中，干群关系乃至农村整个关系格局问题，是群众反映突出的问题之一。40.9％和38.6％的村民认为，乡镇干部到农户家“偶尔走访”或“没有走访过”；33.7％的村民认为，乡镇干部与企业老板私人关系“密切”，在A镇，许多显性的受惠项目(如商铺集资、工程承包等)大多只与关系户有缘。而从镇政府内部看，有42.1％的乡镇干部认为，镇领导在小城镇建设中争取上级拨款时，最有效的办法是“依托个人关系”；36.8％的乡镇干部认为，镇领导的职业前途取决于“与上级领导的个人关系”。显然，这种“上亲下疏”的关系格局的形成，是以利益为尺度和纽带的，它不仅左右乡镇政府的行为选择，而且成为滋生腐败的温床。
　　A镇调研中，反映出与乡镇政府利益相关的关系差序格局表现为三个层次：即与上级领导亲，与关系户亲，与普通民众疏。前两个层次是由其相互利益关系和乡镇政府行为的执行性导致的，第三个层次则与前两个层次形成鲜明的对比和巨大的反差。“影响地方政府职能需求的因素主要可以归结为社会公众需求、上级政府要求和社会自主要求”，这与以上分析的三个层次是相对应的。这种关系差序格局，从一个侧面反映了乡镇政府处境的尴尬及其行为的变异。不难看出，乡镇政府作为基层行政生态中的利益主体，基于自身利益最大化的考量，往往以上级领导和关系户的利益诉求作为其行为选择的重要依据。此外，乡镇干部对当今“关系社会”的认同，也在一定程度上强化了这种关系差序格局。这说明，乡镇政府的行为模式带有明显的关系导向性特征。
　　三、影响A镇政府行为模式的变量分析
　　综上所述，不难看出，影响A镇政府行为选择的因素错综复杂，本文着重就三方面有代表性的影响变量予以分析。
　　(一)制度环境――一种看似悖论的变量分析
　　乡镇政府的行为选择空间首先取决于其所处的特殊的制度环境，“根据新制度经济学和博弈论的相关原理，在特定的制度约束下，行为主体面对着一个由不同策略组成的策略空间，行为主体的行为也就是从这一策略空间中选择的结果。”
　　1.“僵化”的程序性制度环境
　　A镇政府在小城镇建设中行为模式的压力型行为变异特征反映出如下事实：乡镇政府在整个政府层级中所处的位置，决定了其面对的主要是程序性和执行性的管理事务，乡镇政府受到的制度约束也相对更严格，如A镇小城镇建设中各种项目的上报、审批、执行及五花八门、没完没了的检查、考评等，使得镇政府行为选择的空间和回旋余地很小，加之制度化的财权与事权的严重不对等，乡镇政府常常陷于疲于应付的被动局面。这种能动性行为功能的缺失，使乡镇政府对乡村社会制度环境和制度变迁不可能具有关键性和决定性的影响力；但是，另一方面，出于乡镇自身利益的考虑，在一定条件下乡镇政府又存在着拓展自身行为空间的冲动，如此一来，行为选择的结果往往表现为对权力边界的突破和对制度准则的背离，进而引发乡镇政府的“合法性危机”。
　　2.“模糊”的产权制度和“软化”的预算约束环境
　　从制度经济学的角度讲，“在改革过程中，中央政府没有足够的制度创新知识，以及无法全面掌握各个区位的具体情况，从而不得不借助地方政府临近现场、能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。如同一枚硬币的两面，中央政府在预留给地方政府制度创新空间的同时，客观上也留下‘模糊’的产权制度环境。”在这种情况下，乡镇政府迫于乡镇之间竞争的压力和政绩显示的需求，往往会利用制度漏洞大量挤占现行制度安排中产权界定模糊和预算“软约束”领域的“公地”资源。
　　“模糊”的产权制度环境，是指乡镇政府行政生态中的某些产权模糊区域，如以前产权“虚置”的某些 公共资源(土地、矿山、森林等)，在当前开发中因归属不清而强化了乡镇政府对“公地”资源的支配权力，乡镇政府的趋利性往往使其将这种支配权力发挥过当或导致机会主义的失范行为。A镇小城镇建设的旅游开发项目中，某些景点在初次开发时就出现过对一些“公地”资源的廉价出让，这种出让名义上是为了配合景点建设，实质则是乡镇政府利用“模糊”的产权制度环境谋取自身利益的一种逐利行为。“预算软约束”则是指乡镇政府在“事多财乏”、合法融资渠道不畅的情况下，以大量变通方式进行隐性融资，并由此积累起巨额债务。这种行为选择，从表面上看是为了解决当前小城镇建设中资金不足的难题而采取的无奈之举，但实际上演化为乡镇政府利用“软化”的制度约束进行的权力寻租。从长远看，这种行为比透支性发展危害更大，对乡镇政府的自身利益其实也是一种损害。总之，在小城镇建设中，乡镇政府利用“模糊产权”和“预算软约束”的制度真空攫取制度租金，已是一个不争的事实。
　　以上看似悖论的分析，实际反映了小城镇建设中乡镇政府行为“被动”与“主动”的两个方面，在两方面都可能异化政府行为的情况下，主动层面的“千方百计”“投机取巧”(即机会主义行为)会导致更为严重的后果。
　　(二)双重委托代理――乡镇政府行为选择的“囚徒困境”
　　小城镇建设理应是在各级政府和当地居民共同努力下改善城镇面貌、加快城镇化发展的举措，乡镇政府无疑是小城镇建设的主导力量，但在A镇，许多项目(如街面房屋改造、拆迁安置、产业扶植等)实施中却反映出乡镇政府作为上级政府代理者与A镇民意代表者的角色冲突，对此我们用委托代理理论加以分析。
　　根据制度经济学的委托代理理论，所谓委托代理关系，“是指一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约，指定、雇佣另一些行为主体为其服务，同时授予后者一定的决策权力，并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人，被授权者就是代理人。”
　　对地方政府行为的传统研究往往只着眼于从上下级政府之间的委托代理关系进行分析，认为下级政府的职责就是贯彻执行上级政府的工作思路和工作任务，下级政府只能在既定的博弈规则之下进行有限的博弈。而乡镇政府最为突出的特点就是其角色的双重化，“既是当地居民的代理人，又是上级政府(最为直接的是县级政府)的代理人。这种双重角色决定了乡镇政府一方面要将当地居民的愿望和诉求向上反映，一方面又要将上级政府的决策向下传达和落实，这样乡镇政府在博弈中就受到了双重制约。”理论上的公民权利本位与实践上的上级权力本位在这里“尴尬相遇”，特别是当辖区居民的利益诉求与上级政府的要求不一致时，乡镇政府行为选择的余地十分有限，往往陷入两难境地。在此夹缝中，出于自身利益的考虑，乡镇政府往往会作出既不与辖区居民的诉求相一致又不与上级政府保持一致的行为选择。A镇的经验一定程度地证明了这一点。这种自利性(也称内部性或内在性)行为选择，反映了乡镇政府在“公众意愿”与“上级意愿”博弈下的“角色逃避”和行为变异。“角色逃避”式行为，是乡镇政府对于角色冲突的一种自我保护式反应，是在两难选择中被迫作出的一种无奈的行为选择。乡镇政府抛弃传统行为范式而“另辟蹊径”，必然导致另一种形式的行为“失范”。
　　(三)“理性人”逻辑――公共选择学派的分析视角
　　这是目前比较流行的分析工具，认为政府也是拥有自身利益并直接参与市场博弈的“逐利主体”，也是自利的和理性的，但由于信息的完备程度和选择空间等的制约，这种“理性”又是“有限的”。这一解释范式，是对集体选择所作的个人主义理解，也是对政府行为的纯经济学阐释，虽不无偏颇和极端之处，但用于分析一定条件下的基层政府行为，仍具有较强的解释力。
　　1.短期化行为和“作秀”行为――基于政绩显示的考虑
　　首先，在政绩考核压力下，以乡镇领导干部个人利益为出发点，基于任期换届的考虑，导致乡镇政府的短期化行为。A镇每一届领导对A镇建设几乎都有自己的设想和做法，力图在任期内“有所作为”，以留下自己为政治理的“影子”，表现为乡镇政府急功近利，只注重周期短、见效快的“形象工程”，而忽视那些具有长远社会经济效益但缺乏即时形象效益的“民生工程”。这种短期化行为可能在短期内会产生轰动效应，但最终会削弱乡镇经济增长的后劲和可持续发展的能力，甚至导致届别机会主义的透支性发展，造成财政空转。
　　其次，在政绩考核压力下，以乡镇政府集体利益为出发点，基于与同级乡镇竞争中胜出的考虑，乡镇政府往往依据各种量化的绩效考核指标有针对性地进行行为选择，而考核指标的非全面性和非科学性可能给乡镇政府行为以错误的导向，导致乡镇政府太多顾及上级政府的“感受”，只注重吸引眼球的新项目的上马，而忽视原有项目的维护和完善，忽视隐性的“软公共品”的提供与开发。这种“作秀”行为常常不切实际并造成资源配置的扭曲。出发点上的偏离和失误，无疑是乡镇政府行为异化的原点，耀眼的光环背后是与科学发展的背道而驰。
　　2.趋利性行为――基于利益最大化的考虑
　　公共选择理论揭示了“政府失败”的一个重要原因：“由于部门政治家行为的灵活性与他们自利动机的强刺激性、制约性，他们的行为实际上也不倾向于为最大限度地增进共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。”如前所述，A镇小城镇建设中乡镇政府的“自利性”表现在三个层面：一是乡镇政府集体层面的趋利性行为；二是小团体利益诱发的趋利性行为。乡镇政府内部客观上存在着按地域、民族等形成的小团体，在各自利益的驱使下，小团体行为会导致公共利益的分割而扭曲乡镇政府行为；三是个人层面的趋利性行为。一方面，就乡镇领导个人而言，其作为“经济人”的效用函数中，同时隐含着他个人及其权力委托人(上级领导)谋求自身效用最大化的目标，这双重目标通过对乡镇领导个人行为的影响而左右乡镇政府的行为选择；另一方面，就一般的乡镇干部而言，在对乡镇政府行为缺乏刚性约束而不能提供一种“良性压力”时，个人作为利己主义的经济人，其趋种性也会在一定程度上影响乡镇政府的行为选择。
　　可见，乡镇政府的“集体”利益往往与乡镇干部特别是主要领导人的个人利益(如个人升迁或连任)交织在一起，某些特殊利益集团的介入使得利益格局更加纷繁复杂。利益导向型的自利性行为选择，可能导致乡镇政府角色向“政权经营者”转变，并逐步沦为“谋利型政权经营者”，而“有限理性”又在政绩考核、政治升迁博弈中不断异化了其行为选择，甚至造成损人不利己的非理性结局。
　　以上从公共选择理论视角下进行的分析，是对乡镇政府在政绩考核压力下的被动行为与趋利性主动行为的对比描述，与上文制度经济学视角下被动和主动行为的分析既相对应并相关联，又存在逻辑维度上的区别，着重反映“理性人”假设下影响乡镇 政府行为的变量。
　　四、规范和优化乡镇政府行为的政策建议
　　鉴于以上对A镇小城镇建设中乡镇政府行为的实证分析、对乡镇政府行为特征的经验性总结及对乡镇政府行为影响变量一般范式的探讨，现归纳出规范并优化乡镇政府行为的以下政策建议：
　　(一)构建合理的利益分配格局：平衡利益关系
　　与乡镇政府行为相关的利益主体有上级政府(县／市政府)及其职能部门、同级乡镇政府、乡镇企业、乡镇居民、外来从业人员及外出务工人员等，每一个群体都有自身特定的利益诉求，由此形成错综复杂的利益格局。正是在这既成的利益格局中，乡镇政府强化自身利益诉求的主体性角色，忽视甚至抑制其他利益主体的诉求，进而导致利益格局平衡关系被打破及乡镇政府行为的异化。因此，优化乡镇政府行为，最根本的是要构建合理、均衡的利益分配格局，从整体上保持利益结构的内在张力和利益关系的相对平衡。首先，县乡政府之间要有准确的角色定位和对等的权责关系，以此合理划分彼此的权、责、利，并实现财权、事权相对应；其次，乡镇政府与其他社会组织之间的利益关系主要体现在社会资源的分配上，最根本的是实现乡镇政府职能由“全能”向“有限”转变，充分发挥市场在资源配置中的基础性功能，达到社会效用的最大化和各相关者利益的适度均衡；再次，乡镇政府与当地居民之间的利益关系体现在服务型政府的构建和以人为本的发展上，要给个人以畅通的利益表达渠道，对那些利益受损的个人尤其是弱势群体，应当按照公平――倾斜原则给予适当的利益补偿。
　　(二)构建公开有序的利益博弈机制：规范博弈程序
　　从一定意义上讲，城镇化进程实际上是一个利益的分配和再分配过程，在此过程中，乡镇政府的行为选择均是与各相关利益主体相互博弈的结果，因此，构建公开、有序的利益博弈机制对规范和优化乡镇政府行为意义重大。首先，规范化的利益博弈机制要体现公开原则。乡镇政府的政务信息和财务状况要公开、透明，使各利益相关者掌握真实、完备的信息，避免在信息不对称的情况下损害博弈的公平性；其次，规范化的利益博弈机制要求给相关的利益主体提供秩序化的、畅通的利益表达渠道，使各自的利益诉求和行为选择能充分、有序地参与到博弈的全过程；最后，规范化的利益博弈机制要体现博弈的公平性，即要求乡镇政府在公共选择过程中最大限度地覆盖相关利益主体的利益诉求，给每一个利益相关者提供平等地参与利益博弈的机会和条件。同时在博弈中要建立有效的利益冲突化解机制和完善的利益补偿机制。
　　(三)厘定并有效发挥乡镇政府职能：提升公共服务能力
　　关于政府职能，学术界历来见仁见智，但在一个基本点上达成了共识，这就是突出强调现代政府的公共服务职能，并将其视为政府改革的唯一目标。1997年世界银行的年度报告《变革世界中的政府》指出“从产出来看，政府能力就是政府提供公共产品和公共服务的能力”。乡镇政府的公共服务能力作为国家公共服务能力的直接体现和基础，取决于对乡镇政府职能的准确界定和有效发挥。
　　乡镇政府的职能应定位在以实现公共利益的最大化为目标，着力于为满足当地居民的需求提供公共物品和公共服务。首先，在行为的目标导向上提升乡镇政府公共服务意识，以公共利益为出发点和归宿协调各种利益关系；其次，在乡镇政府职能发挥的实践中提升公共服务能力。一方面提高乡镇政府公共服务的自主性和能动性，不断增强公共服务的物质技术基础；另一方面加强对乡镇政府行为的监督，避免乡镇政府在提供公共服务的幌子下另有所谋；再次，确保乡镇政府提供公共服务的可持续性能力。以防止乡镇政府的届别机会主义和短期化行为。
　　(四)敞开沟通渠道：消解角色冲突
　　为了消解双重委托代理关系下乡镇政府的角色冲突、规范其行为模式，敞开乡镇政府行政生态空间中的沟通渠道十分关键。首先，乡镇政府应在上级政府面前卸下“面具”，杜绝“形象工程”“政绩工程”，加强建设项目的可行性论证，因地制宜地推进城镇化进程和开展新农村建设；其次，乡镇政府在辖区居民面前要放下“架子”，变“父母官”为“服务者”，充分发挥政府提供公共服务的职能，通过自身队伍结构的优化和整体素质的提高带动乡镇各项事业的发展；再次，乡镇政府应向社会及时公开政务信息及财务状况，在保持与双向委托人沟通渠道畅通的情况下接受社会监督，以更有效地优化乡镇政府行为。需要指出的是，在双重委托代理关系下，乡镇政府自身的角色冲突根源于我国行政体制的痼疾。因此，对乡镇政府而言，仅仅当好上传民意和下达政策的桥梁，处理好“疏”与“堵”的关系是不够的，还要通过深化行政体制改革，改变授权方式，从根本上消除产生角色冲突的体制性根源。
　　(五)明确乡镇政府的权力边界：理顺权责关系
　　明确乡镇政府的权力边界，是对乡镇政府角色准确定位的前提。首先体现在其事权与责任的对等上。面对错综复杂的基层行政事务，既要防止泛化的行政干预，变“全能政府”为“有限政府”，又要防止趋利避害式的不作为。在确定乡镇政府的权力内涵、权力强度和权力边界时，必须明确乡镇政府应承担的相应的权力责任，以对行使权力的后果负责；其次，要赋予乡镇政府与事权相对等的财权，防止乡镇政府利用制度真空变相寻租或隐性举债，甚至借口发展经济而不择手段；再次，乡镇政府应拥有与事权相匹配的综合管理权和决策权，防止乡镇政府不作为或完全依赖上级政府，提高乡镇政府行为的积极性和主动性。
　　(六)完善绩效考核机制：强化激励引导
　　调查中发现，目前对乡镇政府的绩效考核存在两个突出问题：一是考核内容不全面，侧重于经济增长、财政收入等刚性经济指标，而忽视了乡村社会发展中许多隐性的、非量化因素；二是考核主体单一，主要局限于上级政府，而乡镇居民的考核作用微乎其微。为此，完善乡镇政府绩效考核机制首先要完善考核内容，扩大考核范围，关注乡村社会的全面、协调发展，增强考核的科学性和完备性；其次应使考核主体多元化，特别是要增强乡镇居民在绩效考核中的权重和作用，用多方考核形成的“合力”更好地规范乡镇政府行为；最后是完善绩效考核程序，充分发挥绩效考核的激励、引导功能。
　　(七)完善利益约束机制：加强公民参与
　　实践证明，乡镇政府“受同级人大监督”的文本规定在实际操作中很难落实，而制度化的公民直接参与的缺失，是监督效能低下的重要原因之一。因此，规范和优化乡镇政府行为，必须建立公民直接参与并有效监督的利益约束机制。一方面，乡镇政府应充分开放信息，提高政务公开的透明度，消除信息不对称状况，自觉接受辖区居民的监督。另一方面，吸纳公民直接参与政府公共选择的全过程，畅通公民直接参与渠道，提高公民参与的积极性和参与能力，完善可操作的参与方式。只有如此，利益约束机制才能真正有效发挥规范乡镇政府行为的功能。
　　五、结语
　　随着我国改革开放的深入和市场经济的发展，乡镇政府的行为选择显现出某些新逻辑和模式。尤其是在小城镇建设中，乡镇政府作为市场中特殊的利益主体，在各方利益博弈的综合作用下表现出独特的行为特征。这些行为深受传统行政文化与乡镇行政生态的影响。因此，从构建合理的利益分配格局和公开有序的利益博弈机制、厘定乡镇政府职能、明确乡镇政府的权力边界、消解乡镇政府角色冲突、改革绩效考核机制、完善利益约束机制等方面探讨如何规范并优化乡镇政府行为，在理论和实践上都是必要而且有效的。当然，在城镇化进程和乡村社会的持续变迁中，乡镇政府的行为模式还会随着实践的发展而不断变化，但乡镇政府行为的规范始终是我国行政体制改革的一个重要节点。

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