城乡基础教育的研究意义 [我国城乡基础教育不公现象的深层次分析]
时间：2019-05-19 03:22:45 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：城乡二元结构下的教育体制性障碍是我国基础教育不公的根源。城乡二元教育体制衍生出来的教育政策弊端加剧了我国基础教育的不公。城乡二元结构下社会分层和教育不公的恶性循环又使得我国基础教育不公持续扩大。只有改革宏观经济政策以促进二元经济经构转换，因地制宜地推进城乡一体化以弱化城乡二元社会结构，辅以改革促进城乡基础教育公平的教育制度和政策，才能从根本上实现我国城乡基础教育的公平。
关键词：教育公平；城乡二元结构；社会分层
中图分类号：G522.3
文献标志码：A
文章编号：1002—0845(2012)05-0080—03
当前，我国城乡基础教育不公的现象已成为实现教育公平最突出的问题之一。由于我国正经历着发展中国家工业化过程中普遍遇到的城乡二元经济结构问题，同时，还由于历史原因出现的城市社会与农村社会长期分割的二元社会结构，因此，深入分析我国城乡二元结构下的基础教育不公的深层次原因，对于从根本上实现我国城乡教育公平有着重要的意义。
一、城乡基础教育不公的根源——城乡二元结构下的基础教育体制性障碍
1 政府间的利益结构变动导致农村基础教育经费投入不足
我国学者胡伟在《政府过程》一书中提出，中央政府和地方政府之间存在着张力，这种张力宏观层面上体现为政府体制在中央集权和地方分权两极间反复运动，微观层面上表现为对于具体公共政策的讨价还价。由此可见，中央和地方权力的消长导致了双方财政收入关系的变化，从而影响了相对稳定的教育体制。中央政府想尽量集中财源办它认为对国计民生至关重要的事情，地方政府则希望尽量发展地方利益，这是中央与地方围绕财源分配展开博弈的根本原因。
实行分税制后，我国县级政府实现的财政收入除“两税”要按比例上缴中央财政外，省、地市政府还将来源比较稳定、数额大的收入种类作为共享收入甚至固定收入。同时一些省份对县级实行的“两税”增量收入也按比例分成，最终造成了财力越来越向上一级财政集中，县级财力越来越薄弱。事实上，基层政府由于其收入主要来源为非规范收入，对费用的依赖性很强。地方政府对非税收入的依存度比中央政府大得多。因此，分税制的实行使得中央财力逐年增强，县基层财政困难却日益加剧，2006年起全国范围内农业税的停止征收更使县基层财政困难雪上加霜。
与此同时，各级政府在将财权上移的同时，又不断将事权下移。公共事业特别是占县级财政支出大头的义务教育仍然由县级政府承担。收入来源和财力弱化，甚至收入的总量也在下降，但担负的事权却没有减弱，甚至还在加强。县级政府在两难的境地下，只能拆东墙补西墙。县级财政收入构成由于非税收比重过多，受政策因素的影响大，收入来源本来就不稳定，随着农村地区对教育、文化、卫生等公共产品或服务的需要扩大，同时社会主义新农村建设的种种新举措、新方案的实施也需要大量资金去完成，县级财政的负担不断加重。县级财政收入增长的不确定性与义务教育支出的刚性特征不相适应，最终导致农村义务教育经费投入短缺问题日益突出。
因此笔者认为，政府间利益关系的变动不居是城乡教育出现高度分化和失衡的体制性根源。
2 各级政府对教育投入的责任与其财政能力不相称
义务教育作为纯公共物品在实践上应由各级政府共同承担责任，再由中央或较高级别的政府承担最终的转移支付责任，财政性教育经费应该成为义务教育经费的绝对主要来源。事实上在我国，国家财政性教育经费在农村地区仅仅占35％左右。2006年，中央教育经费占政府教育经费总额的比例仅为10.9％，省级政府教育经费所占比例也只有13.8％。
由于分税制改革没有对省级以下各级政府之间的体制调整指明方向，各地省级政府纷纷仿效中央的做法，加强本级政府的财力，从而削弱了县级政府的财力。加上我国规范的转移支付制度建设相对滞后，更是造成县级政府财政资金的拮据。有些地方省、市级财政集中较多，转移支付的力度又很小，造成纵向间财力差距过大，基层财政发放工资困难。据国家发改委2008年发布的报告显示，中国平均每个县的赤字约一亿元，全国赤字县占全国县域的比重达四分之三。这种情况下，县级政府要维持教育投入并且普及九年义务教育就必须举债。国家审计署公布的对17个省(区、市)50个县的基础教育经费审计调查结果显示：50个县2001年底基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30％；到2003年6月底又增长了25.7％，达38.98亿元。负债增长速度大大高于同期教育经费投入增长速度，负债总额相当于这些地方一年财政收入的80％。近些年，虽然确立了“管理上以县为主，经费投入上中央和地方政府按职责共同分担的新体制”，但因为涉及旧的利益关系的打破和新的利益关系的形成，在行政层级决定行政权威的情况下，新的教育体制的真正有效实施还有待时日。
3 义务教育制度的城乡推行差异
《中华人民共和国义务教育法》第七条规定：义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。义务教育法实施细则第三十条规定：实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需的资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。由此看出，实施义务教育的学校新建、改建、扩建，在城镇由国家财政投资，即用公众纳税人的钱；而在农村则由乡、村负责投资，县级财政只是酌情予以补助。乡级财政在相当薄弱的财政条件下，只能继续往下推卸责任，由村来负责；村级又没有财政能力，只能把建校的责任落实到农民的头上。这项立法看似可广泛调动社会各界投资义务教育积极性，实则为政府责任转嫁提供了制度基础。
“重城轻乡”的教育制度客观上加剧了义务教育的城乡分化和失衡。城乡二元教育格局——城市的教育国家办、农村的教育则靠教育费附加和各种名目的教育集资转移到农民身上成为城乡基础教育不公平的根源。这项制度长期实行的后果之一，就是人们对此逐渐习以为常，国家对教育的投入主要用于城市地区，教育部门在办学条件、教育经费、师资等资源配置上，主要用于或优先用于城市学校，而最需要扶持的广大农村地区得到的资源远远少于城市，从而最终加剧了历史形成的城乡差距。 二、城乡基础教育不公的衍生——城乡二元结构下的基础教育政策性弊端
1 城乡基础教育政策定位偏差
教育政策定位是政府制定教育政策时的起点，是规划设计各种教育层次和教育类型的依据，决定着所有教育政策的价值取向、达成目标以及社会效应。如果教育政策的定位出现失误，制定出来的教育政策就会产生一系列的问题。
在当前的教育政策制定中，由于受城乡二元结构和赶超型现代化发展路径的影响，在经济本位教育价值观和效率优先等观念的支配下，优质教育资源不断向城市集中。城市在教育政策制定与教育资源分配上掌握了绝对话语权，无论是教材、教法，还是培养出来的教师，都依照城市发展模式来定位。但实际上城市的发展模式定位不能完全适应农村的情况。
首先，农村四年级的儿童就开始协助料理农务，小学毕业有可能从事生产活动。但教育政策的制定中并未结合农村的实际出现适合农村主题、农村文明与生产的内容。其次，农村的教师队伍、教育条件和城市相差很大，但城乡却使用相同的义务教育课程标准，因此农村完成义务教育的任务非常艰巨。再者，现行的考试评价体系中，也完全忽略了农村学生所处的环境。这种考评制度将农村中最优秀人才选拔至城市，无形中将农村的基础教育改变成应试教育，这与培养高素质劳动者的教育目标大相径庭。
实际上，当今农村正面临着两个巨大转变：一是城市化，即随着经济的发展，大批农村人口向城市聚集；二是农业的现代化，即传统农业要被现代农业所取代，粗放型的农村发展模式逐步转向现代化大规模机械化发展模式。因此，农村的教育政策应该根据这两个转变进行定位，要以实现农村现代化为目标，建立符合社会主义新农村建设的教育体系，保障农村发展所需的各类人才资源，同时也为城市的发展准备素质优秀的后备军。
2 教育政策资源调节的短缺和矛盾
我国教育的发展属于政策主导型和行政主导型，获得政策资源就可以得到优越的发展机会。教育政策在实施的过程中，可能因制定的偏误或执行走样或环境变化等因素产生新的矛盾，这就需要制定新的教育政策进行调节以化解矛盾。如果政策调节不力，不能用新的政策对于现实中的教育不公平问题进行有效的调控，就会引发新的教育不公平现象。
政策调节不力表现在两方面：一是既有的政策资源短缺，不能针对现实中的教育矛盾及时制定和实施相应的政策，或者虽及时制定了政策，但因作用有限不能从根本上解决问题。如我国教育政策对受教育者权利、机会保障方面存在资源性短缺，这种资源性短缺直接体现为农村青少年享受不到政策所赋予的同等待遇而成为被政策“边缘化”的弱势群体；又如在教育投资政策方面，我国早在20世纪90年代初就确立了预算内财政性教育经费占GDP4％的指标以及“三个增长”的目标，但这一指标至今仍未达到，“三个增长”也有很多没有落实，其根本原因在于这项教育政策缺少具体的进一步保障性政策措施，同样缺少责任追究机制或惩罚性措施，以至于形同虚设。二是调节后的政策和现有运行的政策相互抵触，或是政策有多种表现形式，彼此之间缺乏整合性和协调性，又或是就一类教育问题同时执行多种政策，彼此相互抵触排斥。如“就近入学”政策因为实施过程中产生了因择校带来的高收费，损害了教育公平，政府于是颁布了在义务教育阶段禁止择校的政策，并取消“小升初”入学考试，同时制定了在公立学校通过进行“电脑派位”来达到就近入学目的的政策。但事实上，由于受我国优质教育资源供求矛盾的制约，这项政策不具备实施的条件，在实践中异变为催生进一步择校、扩大学校差距的政策。如原重点学校初中部成为实行高收费的“改制学校”，变相高额择校。
3 制定教育政策时的民主性缺失
温家宝总理在十届全国人大二次会议的《政府工作报告》中指出，要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。这就要求在决策体制结构中，决策过程的参与者和主体应该在公众、专家和政府之间形成一种决策权的分配结构和权力行使的制约机制。但在现实社会的决策过程中，尽管可以看到公众和专家的身影，但他们的参与更多是点缀性的、符号化的，并不能形成对政府行使决策权的理性化制约。
三、城乡基础教育不公的扩大——城乡二元结构下社会分层和教育不公的恶性循环
1 我国城乡二元结构下社会分层对教育公平的影响
厦门大学谢作栩教授及其博士生王伟宜对陕、闽、浙、沪部分高校在校学生家庭所处社会阶层进行了调查。调查显示，“国家与社会管理者、经理人员、私营企业主和专业技术人员”这四个社会较高阶层家庭的辈出率为2.78—6.27，约为平均数1的3—6倍；“商业服务业人员、产业工人、农业劳动者和城乡无业、失业、半失业者”这四个社会较低阶层家庭的辈出率则明显低于平均数1。其中私营企业主阶层子女接受高等教育的机会是城乡无业、失业、半失业者阶层子女的14倍。这充分说明在我国城乡二元结构下，只要存在社会阶层的分化和社会经济地位的差别，受教育机会和结果就难以做到完全平等。这主要表现在以下几个方面：
首先，社会分层对学生占有文化、信息资源的影响。家长对子女所提供的教育条件和文化环境与他们的受教育程度和经济收入有着直接的密切关系，这些都影响到子女的学业成绩。在中国，社会层次高、经济条件好的家庭可以为其子女提供更好的学习条件，如为其购买电脑和书籍等。另外，不同社会阶层之间存在的信息不平等状况也影响着学生在教育过程中对信息资源的占有。社会下层的家庭由于各方面条件所限，对社会的人才需求及未来的人才市场趋势的认识往往不及中上层家庭所获得的准确信息多，因此，他们的子女在选择学校和专业上存在一定的盲目性、随意性和保守性。
其次，社会分层对学生价值观、知识和能力的影响。一般来说，社会下层家庭的子女在学业上更具有吃苦耐劳的品质，但在相同努力程度下，社会中上阶层家庭的子女的个人综合素质却普遍比其他阶层子女要好，获得优异成绩的可能性也相对高一些。这不仅仅因为中上阶层家庭能够提供良好的学习资源和条件，同时，这些阶层总体上父母受教育的程度比较高，具有较优越的文化资本，这种文化资本对学生的学习成绩具有潜在的影响，它不像经济那样容易受到外界干扰而波动较大，因而有更强的代际传递性。这种具有隐蔽性的文化传递进一步强化了社会阶层文化方面的非均衡状态。 第三，社会分层对学生受教育年限、占有学校教育资源的影响。由于我国学生的学费及其他开支的主要来源是家庭收入，在我国城乡二元结构下，贫富差距的拉大使得很多的家庭因为经济困难不得不放弃子女接受高等教育的机会。一些社会中低层家长考虑到子女即使考上大学，三至四年的大学费用对其家庭来说也很难承受，于是很多本该上高中上大学的学生就中途退学了，造成了社会中低层子女受教育年限、占有学校教育资源普遍低于上层。
2 城乡二元结构下的教育不公阻碍了社会弱势阶层成员的合理流动
在现代社会中，一个社会开放程度的高低可以用教育实现社会分层的公平性和社会流动率的高低来衡量。这主要表现在作为个人进步和向上流动的阶梯，教育是一种合理的社会流动机制。受教育程度作为获取社会资源的一项重要指标，越来越多的社会中、下阶层成员通过教育和考试制度完成了向上流动的过程。更重要的是，教育是一种相对公平的竞争机制，通过接受教育获得一定程度的社会地位提升的机会，对于所有人来说，这种机会都是相等的，因此也是相对公平的。凭借这一途径实现向上流动的人数越多、机会越多，就越会刺激社会弱势阶层成员通过教育手段实现社会的合理流动，形成一种积极向上、奋发进取的局面。
在中国，教育对于农村学生的意义更为重大。农村学生不仅要通过教育填补与上层阶层后代的先天因素差异带来的鸿沟，更要在学校教育中取得较好的学业成就，以获得“比较优势”来获取相应的职业，以此来改变父辈的底层社会地位。由于中国的城乡二元结构，城乡学生在教育起点上和教育过程中享受着不公平的待遇，我国教育在农村的社会流动功能正在不断弱化。
首先，农村青少年辍学率的升高，使教育的社会分层功能无法发挥。
其次，农村学生获得的接受较好教育或高等教育机会的降低，使教育的社会分层功能低效。乡办小学、初中在教学投资、教学质量上和城市的差别，使得农村学生向上流动的通道在高中阶段就变得非常狭窄，大多数农村学生在进入高中阶段的门槛前就被拒之门外。
第三，随着社会经济的发展，社会成员教育水平普遍提高，农村大学生的就业形势更加严峻。这样，读大学已经完全不具有地位取向的意义，只是为了获得相对轻松舒适的工作。
第四，农村学生和家长对学校教育分层功能期望降低，主动选择了放弃接受教育，教育实现社会分层的作用也就越发弱化。
由此可见，在我国城乡二元结构下，社会分层因素和教育不公之间的相互影响是一个恶性循环的过程。城乡二元社会结构使得社会阶层的分化加剧，导致了教育的不公平。而教育不公平又进一步阻碍了社会各阶层的良性流动，加大了社会经济地位的差别，强化了城乡二元经济和社会结构的特征，导致了我国金字塔型的不良社会分层固化。
四、结语
城乡二元结构是导致城乡基础教育不公的根本原因。因此，只有改革宏观经济政策以促进二元经济结构转换，因地制宜地推行城乡一体化战略以弱化城乡二元社会结构，辅以改革促进城乡基础教育公平的教育制度和政策，才能从根本上实现我国城乡基础教育的公平。
