生态学视角_行政生态学视角下中法公务员考录制比较研究
时间：2019-05-04 03:26:26 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：当代行政学研究成果表明，行政系统及其活动在很大程度上受到特定环境的影响和作用，行政系统要随着行政生态环境的变化而变化，通过与环境进行物质循环和能量变换，实现与环境的动态平衡关系。行政生态学集大成者里格斯认为，影响一国公共行政的生态要素很多，最主要的有五种，即:经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架。我国和法国的公务员制度都经历了漫长的改革和完善之路，也都取得了一定的成效。尤其是法国，更是凭借其对公务员制度的改革，为其强国之路奠定了坚实的基础。公务员考录制是建立公务员制度的首要环节，也是公务员制度确立的重要标志，基于此，本文试以里格斯的行政生态学原理为依据，分析比较中法两国公务员的考录制度，以期能对完善我国公务员考录制度带来一些有益的借鉴。
关键词：中法；公务员考录制度；行政生态学
法国公务员制度建立于20世纪40年代中后期，尽管从时间上来看，它远远迟于英国和美国，但由于法国公务员制度在建立过程中充分吸收了英、美等国公务员制度改革的成果和经验，使其青出于蓝而胜于蓝，形成了一套较为完备、统一的公务员法规，成为西方公务员制度的“样板”。法国行政法中有关公务员的理论与实务具有鲜明的特点，一方面不拘于某种形式，兼容并蓄，另一方面又有其自身特色的运行机制。
一、中法两国公务员考录制度之比较
公务员考试录用是建立公务员制度的首要环节，也是公务员制度确立的重要标志。公务员考录是公务员制度的入口，对能否吸引人才、建设高素质的公务员队伍起着决定性的作用。所谓考录制，是指人事行政部门或专门的考试委员会按有关法律和法规的规定，通过公开竞争考试，以应考人员的智能水平为客观标志，分类区别，择优录用公务员的制度。[1]其主要内容包括：录用的原则、录用的资格条件、录用的方法和程序、录用工作的组织等。{2]
中法两国公务员的考录制既有相似又有区别，主要表现在以下几个方面：
（一）录用的原则
公务员考录制的目的在于拓宽选才范围，为政府机关选拔优秀人才，为达到这种目的，各国考录制一般都坚持公开、平等、竞争、择优的原则，法国亦是如此。而我国的公务员考录制除遵循公开、平等、竞争、择优原则之外，还遵循德才兼备原则。所谓德才兼备原则，即报考者是否被录用，要从德和才两个方面来全面衡量。“德”是指政治思想表现和道德品质，主要内容包括：拥护并贯彻执行党的路线、方针、政策，坚持四项基本原则，有较强的事业心和责任感，廉洁奉公，遵纪守法等；“才”是指本领，主要包括文化水平、业务知识和工作能力。公务员录用制度坚持德才兼备的用人标准，既是对旧有干部人事工作优良传统的继承和发扬，也是区别于西方文官制度的一个重要内容。[3]
（二）录用的资格条件
在公务员的录用资格条件方面，就报考来说，法国对报考者“一视同仁”，不论性别、家庭出身、住所远近、政治面貌和倾向，也不论其宗教信仰和哲学观点，主要以品行和文化衡量作为能否参与的标准，年龄一般限制在25至35岁之间。经审查合格后编出考生名单，再由有关部门成立的考试委员会按考试大纲出题，制定考试规则。
我国则规定，报考公务员必须同时符合七项资格：具有中国国籍和政治权利；拥护党的领导，热爱社会主义；遵纪守法，品行端正，具有为人民服务精神；大专以上文化程度；报考省级以上政府工作部门一般要有两年以后基层工作经历（特殊规定除外）；身体健康，年龄一般为35岁以下，经主管机关批准也可适当放宽年龄限制；具有考试主管机关批准的其他条件。
相比法国而言，我国的公务员录用资格条件较为苛刻，进入门槛较高，不仅要测试报考者的文化知识和业务能力，还有考核其政治态度和思想品德。而且，我国同法国公务员考试竞争的含义也是不同的，它不只是单纯的文化水平和业务能力的竞争，而且还包括报考者之间政治条件、思想品德和业务能力的全面比较，在报考来源上就已经有目的地划定了范围，明确了报考者的各种资格条件。
（三）录用的方法和程序
法国的公务员录用采取职位分类法，即根据公务员所承担的执行政府公务所需要的职位进行分类而考试而录用。法国公务员职位主要分为A、B、C、D四类，每一类之中又分为不同等级。A职类主要是指具有行政规划和管理性质的职位。B职类包括执行和适用法令的各职位.C职类包括担任实际工作的各职位。D职类包括担任较低级的实际工作职位。这四类都分别对报考者有一定的资格要求和条件限制，如，学历低且无工作经验者不能报考A类。法国的公务员录用程序分两轮，第一轮笔试，即传统论文式。选中的对象叫“可接受候选人”，参加第二轮多科目的口试。被录取人员通过一段时间的见习或业务训练后，方能被正式录用。
我国公务员职类按职位性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。根据《公务员法》，对具有职位特殊性，需单独管理的，可增设其他职类。各职类适用范围由国家另行规定。
我国的公务员录用考试一般也分笔试和面试两个环节，笔试内容为行政职业能力测验和申论。笔试成绩优异者方能进入面试。招录机关根据前两轮的综合成绩确定考察人选，并对其进行报考资格复审、考察和体检，最后提出拟录用人员名单，并予以公示。公示期满，予以录用。
由此可见，我国和法国的考试录用方式基本相同，但在程序上有一定差异。
二、行政生态学视角下两国公务员考录制度之分析
行政生态学是运用生态学的理论和方法研究公共行政的结果，行政生态学认为，要了解一个国家的公共行政，不应该仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的关系。里格斯把行政生态学定义为：自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形的科学。[4]因此，行政生态学的研究具体地说，当我们研究某一国家的行政时，我们不仅要研究该国行政制度上的特点，更要研究其行政行为的方式；不仅要从行政本身的观点去研究行政，更要扩大范围，立足于该行政系统得以产生的社会大系统，从行政与政治制度、意识形态、价值观念、经济结构、文化心理、历史传统等的相互关系中研究行政。[5] 里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素是各种各样的，但其中最主要的有五个要素：经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治构架。就我国和法国而言，其行政生态环境的差异主要表现在以下几个方面：
（一）在经济要素上，我国与法国存在市场经济成熟与否存在差异。
经济要素是影响一个国家行政的第一位因素，一个国家的行政模式，基本上是由该国的经济结构所决定所塑造的。
国家公务员考录制度作为上层建筑的一部分，它既根植于一定的经济基础，又必然受到国家生产力发展水平的制约和影响，而一个国家的社会经济和生产力发展水平，是影响一个国家行政生态最主要的因素。
在当代世界市场经济体制的各种模式中，法国模式是比较独特的一种，该模式一方面坚持市场机制在资源配置中的基础性调节作用，另一方面又重视发挥国家干预，较好地实现了计划与市场的结合。并推动整个国民经济走上繁荣发展的道路，也为公务员考录制度的发展和完善奠定了良好的经济基础。
与法国相比，我国虽然在20世纪80年代进行了由计划经济向市场经济体制的变革，但是，市场经济体制还不完善，各地经济条件差异大，导致国家公务员的工资和福利待遇有差距，一些国家公务员的思维方式和工作方式仍未摆脱计划经济的影响这些都不利于公务员考录制度的实施，从而影响了我国公务员考录制度的推行。
（二）在社会因素上，我国与法国存在国家同构、社团缺位与社团模式成熟的差异。
社会要素，主要是指各种社会组织，有两大类，一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，如家庭、家族；一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，如教会、政党、工会、商会等，统称为社团。
在法国利益多元化的社会中，即便是执政党也无法垄断一切权力资源，因此，法国执政党注重整合各种社会利益关系，发挥政党推动社会发展和进步的核心作用。在法国媒体享有对国家权力进行监督和批评的权利，在国家政治舞台上扮演着不可小视的角色，这在很大程度上保证公务员考录制度的公开、平等、竞争、择优。
我国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，因此公务员便是中国共产党与国家领导干部队伍中的一部分。法治根基浅薄，非规范化的管理行为、社会行为普遍存在，在情、理、法三者中重情理轻法制，缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。人情关系和面子为国家公务员考录制度实施中的变异行为提供了深厚的社会土壤与合法性空间，依法办事的习惯还没有形成，建立法制化社会的道路还很漫长。
（三）在沟通网络上，中国与法国同站在信息革命的同一起跑线上
沟通网络主要是指整个社会的文化水平、语言的运用、社会舆论的力量，以及通讯和交通的状况等使整个社会互相沟通的手段:沟通网的状况直接影响到一个社会的“同化性” (Assimilation)，即全社会人口对同一价值体系与目标等的认可程度。[6]
全球化与信息化的来临，使世界政治、经济与文化等一体趋势更为明显。信息化，意味着全世界的信息更加共享、透明与同步。在这种大背景下，中法两国旧的公务员考录体制及其积淀下来的传统价值已难以适应新形势下的国际竞争战略，所以两国都以确保公务员素质为目的，在公务员考录中推行竞争机制的改革进程。两国过去的招聘考试都过于偏重文化知识的考核，偏重于以学历取人，导致被录用人员实际工作能力不适应现代公共管理的需要。为此，两国都转变了考试方式，将考试重视文化知识转变为重视素质和能力。
（四）在符号系统上，存在动员与同化是多元与一元的差别
符号系统，是包括政治神话、政治法则、政治典章在内的一整套政治符号系统。[7]
法国是一个资产阶级多党制国家。宪法规定“各政党和政治团体参与选举。各政党和政治团体可以自由地组织并开展活动，它们应该遵守国家主权原则和民主原则。”经过较长的演变，形成了四大党两大派的格局。右派是保卫共和联盟和法国民主联盟，左派是法国共产党和法国社会党。[8]同时，法国在资产阶级启蒙运动和反对封建君主专制的斗争中，逐步形成了以制约和监督权力运行为核心的“分权制衡”、“人民主权”、“社会监督”等政治理论。这些理论对公务员考录制度产生了深远影响，人们的思维也相对活跃，这有利于整个社会思想的兼容并蓄，也能在一定程度上避免一家之言，提高行政效率和行政公平。
而我国，在古代政治神话中，更多地包含了君权神授等观念，即使是现代的公务员考试，古代的官本位思想也一直存在其中。而且，我国是共产党领导下的多党合作制，不存在政党的更迭与交替，共产党就是唯一的执政党，人们的思想也更容易统一。与法国公务员制度相比，我国公务员制度坚持了党的基本路线，“党管干部”是我们党的政治路线和思想路线得以顺利贯彻实施的基本组织原则。党政二元管理、“党管干部”是核心的公务员管理体制，是干部管理体制在中国社会主义革命、建设和改革中不断发展和完善的成果。
（五）在政治架构上，我国与法国存在二元行政与政治、行政分立的差别
政治构架指政治与行政应是相对分离的，政治领导行政，而行政则实现着政治的目标，二者存在着一种“功能依存关系”，这就决定了政治结构也是影响行政生态的一个重要因素。[9]
法国的政治和行政是分离的。法国政府适应市场经济发展的需要，中央政府将主要的执行职能向地区及地方的社会公共服务机构分权，自己只保留指导职能。分权所带来的好处很多，尤其表现在，对权力的非集中化推行确实提高了行政效率，增加了官员接触民众与获取信息的机会，使政府的运作更贴进公众，从而可以更好地控制以及提高责任感。[10]
我国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，实行的是人民代表大会制度。我国社会主义性质决定了我国公务员制度必须坚持四项基本原则，以建设具有中国特色的现代公务员制度作为指导思想。我国通过多次政治、行政体制改革，总体来说还很完善。但是，由于我国政治的民主化和公开化还只是开始，民主化、公开化的意识还没有普遍形成，在公务员职务任用上还存在着主观主义、任人唯亲、缺乏法制规范的现象。 （六）在传统文化因素上，我国比法国受传统文化的影响更深
除里格斯列举的最主要的五个要素外，作为行政生态学的一部分，传统文化因素也对两国的公务员考录制度产生了深远的影响。
法国的公务员制度，在当今世界的公务员制度中，独树一帜，别具一格。法国的公务员制度具有浓厚的社会福利色彩，亦具有当代资本主义社会的契约色彩。首先，法国公务员这一职业具有职业保障性和稳定性，公务员一经录用，非因重大过失，不受免职或开除。其次，法国公务员享受不少优厚待遇，包括各种津贴、补助，以及在带薪年假和退休方面的优厚待遇。作为世界上先进的公务员制度之一，法国公务员的职业吸引了相当一部分有志于为国家服务，有志于为普遍性服务的社会精英参加。
在中国，传统文化理念对公务员制度也有深刻影响，它构成了中国文化生态环境的复杂性。在中国传统政治思想中，包含着无数具有人民性、进步性、合理性的思想珍宝，积累了安邦治国的丰富经验，如“德治”思想，讲究礼义廉耻，有助于建立良好的道德、政治秩序；“民本”思想强调人民是国家的根本，只有“本固”才能“邦宁”。这些都是当代中国政治发展所要继承的宝贵遗产。但另一方面，数千年的封建专制、官僚主义和人们保守落后的政治心理，对中国社会主义现代化的进程起着很大的阻碍作用。所以，公务员考录制度要真正形成民主、公开、公平、竞争和公正的制度，必须不断克服和改善落后的传统文化生态环境。
参考文献：
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[5] 唐兴霖.里格斯的行政生态理论评述[J].上海行政学院学报，2000（03）：44.
[6] 丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社，2004：294.
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[8] 谢汉琪.法国概况[M]，上海：上海外语教育出版社，1987：109.
[9] 唐兴霖.里格斯的行政生态理论评述[J].上海行政学院学报, 2000（03）：46.
[10] 李和中.论法国公务员制度的现代化改革[J].法国研究,2001(01) :118-119.
