改革开放后地方政府外事行为的转型与定位
时间：2021-07-02 20:02:36 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：本文在对我国地方政府外事发展进程进行分期梳理的基础上，探讨我国各级地方政府国际往来行为的演变及其原因，阐释了改革开放三十年来地方政府外事的转型轨迹和在国家外交格局中的功能定位，及其理论意义和实践特征，提出并阐释我国地方政府外事行为及其管理的分析框架，使我国国际关系的研究延伸到地方政府层面。
关键词：改革开放；地方外事；转型
一、我国地方政府外事转型轨迹的分析框架
在改革开放之前，我国外交主要集中在国家层面上，地方政府完全从属于中央政府，几乎没有独立的外事活动。“国家中心论”更能准确地反映这一时期的我国国家外交和地方政府外事的特征和相互关系。改革开放之后，随着改革开放的扩大和深入，地方政府外事在交往渠道和交往形式上获得了更多的自主权，不仅促进了地方经济和社会的全面发展，也促进了国家外交战略目标的实现。
1.国家中心模式
从新中国成立到改革开放前，中央政府拥有我国处理对外事务的所有权力。地方政府的权力仅限于“规划地方的经济建设、文化建设和公共事业”等少量的地方性事务，自主对外交往的资源和空间非常有限。地方政府一般无专职外事机构，外事接待任务由政府交际部门承担。“外交无小事”原则要求地方政府不能自主行动，需严格按照中央的政策办事。同时，在高度集权的政治、经济体制下，地方政府外事处于完全从属中央政府的地位，既没有发展对外交往的权力，也缺乏源于自身的动力，导致对外交往能力无从生成。地方政府的国际交往主要是完成中央政府委托的任务，如接待外国来访的友好人士及分担国家的对外援助任务。出于对国际政治现实和我国外交斗争的需要，外交政策研究的主要内容是 “两大阵营”、“一边倒”和“三个世界的划分”等，具有鲜明的时代特征和政治色彩。这一时期，我国外交主要是集中在国家层面上，以政治外交为主，国家开放度小，对外经济交往服务于政治需要。国家中心模式更能准确地反映这一时期的我国国家外交和地方政府外事的特征和相互关系。
2.扩展国家中心模式
改革开放后，我国开始了逐步融入全球化发展的历程。随着两极化格局终结和一超多强格局出现，我国开始积极发展与世界上更多国家的外交关系，重视大国外交和参与国际组织。这一时期，随着计划经济开始向市场经济过渡，政治体制也开始从以个人权威为基础向民主、科学、法制迈进，社会利益和结构开始向多元化发展。国家采取了一系列权力下放和对外开放的政策和措施，明确了地方政府的管理权限，扩大了地方政府在对外事务中的职能范围。地方自主的外事活动迅速增加，各地普遍设置地方政府外事办公室，地方上的政治、经济、文化、社会等各方面以至基层单位,都参与了对外活动，地方政府外事的范围扩大，通过多种方式，如建立友好城市关系等，拓展了地方文化及其他领域的国际合作与交流，引进了外资、先进技术和管理经验，带动了地方经济发展和扩大就业。这更加激发了地方政府在发展对外交往中的积极性和创造性。
在与西方发达国家的政治经济关系普遍改善的背景下，随着中央外交的全方位展开和外交政策领域的扩大，地方政府所承担的中央外交任务的日益增多，地方政府在发展对外交往上获得了更大的自主权，具备了行为动机和行为能力。它们纷纷根据本地区的特点，制定旨在推动本地区经济社会发展的国际化战略并全力推动。这一时期的地方政府的国际行为来源于中央政府的鼓励、许可、默认。地方政府作为特殊的国际事务参与者，一方面，其国际行为从属于我国外交的指导，是我国外交的有益补充，并与中央外交保持着合作共赢的关系。另一方面，由于地方政府在国际事务中角色的变化和地方的利益驱使，有时也有与中央利益不完全一致地方，甚至可能会影响到中央政府的外交部署，妨碍中央外交的有效运作。
这一时期，我国中央政府对外政策的传统垄断被打破，中央和地方在国际事务中的参与发生了多角色、多层次的变化。笔者以为，用传统的国家中心模式已经不足以说明这一时期中央和地方政府在对外交往中的关系，用地方中心模式来解释也不是完全合适，而以扩展的国家中心模式分析框架更能说明和概括我国这一时期的中央和地方政府对外交往中的关系及其特征。
3.多层外交趋势
在新世纪新阶段，随着世界政治格局向多极化发展，我国在国际上的地位得到提升，重视全面发展与世界各国关系，在国际上承担更多国际责任，努力塑造负责任的大国形象。我国国内市场经济体制不断健全和完善，民主政治不断发展。特别是加入WTO以来，随着我国开始更深刻地参与国际大分工，地方政府在国际事务中的参与程度越来越高，对促进地方和国家的经济建设及社会发展的作用也越来越重要。这一时期，国家外事工作的中心任务，是按照我国外交的总体布局全方位开展外事工作，维护和利用好我国战略机遇期，维护国家主权和安全、发展利益，努力为我国改革开放和社会主义现代化建设营造良好的国际环境和有利的外部条件，为推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界做出贡献。
在国家总体外交战略下，中央积极发展与地方政府在对外交往中的合作关系，政治外交和经济外交并重，公众外交和民间外交共举，外交形式和渠道多元化。同时，中央赋予地方政府处理国际事务的任务和职能扩大，地方与中央能够合理分工，相互依存，合作共赢。在确认国家的中心地位的同时，在地方层面上，地方政府在国际事务中的参与正在扩大，对外交往进一步增强，对外政治、经济、文化交流全面发展，自主资源和交流空间越来越多。在国内政治的国际化和国际政治的国内化这双重趋势的影响下，地方政治、国家政治和国际政治日益结合为一个多层政治舞台。要实现一国总体的对外政策和目标，必须在地方、全国和国际三个不同的大层面上同时开展活动。在中央整体外交战略的大框架之下，中央政府和地方政府在国际事务中的关系有多层化趋势。但多层外交趋势并不意味着脱离国家外交主体，而是在扩展的国家中心模式下，地方政府外事管理自主权和对外交往渠道进一步扩大，地方政府的对外交往能力日臻成熟。
二、改革开放前中国外交和地方政府外事的发展轨迹
改革开放前的我国国家外交受国内外复杂形势的影响，艰难前行，但始终奉行独立自主和平共处五项原则，同世界各国开展友好合作，谋求共同发展和繁荣。这一时期，外交大权属于国家，地方政府外事授权有限，处于从属地位。
1.改革开放前中国外交的发展的阶段分期
这一时期，我国外交经历了三个发展阶段：第一个时期是新中国成立到50年代中期。为实现新中国的外交目标，在资本主义和社会主义两大阵营对峙的国际环境中，毛泽东、周恩来等领导人为新中国确定了“一边倒”、“另起炉灶”和“打扫干净屋子再请客”的外交三大政策，争取社会主义国家的支持和承认。50年代中期，先后有20多个国家同我国建立了外交关系，形成了第一次建交高潮。从50年代中期到60年代末，我国外交进入了第二个发展时期。这一段时期的国际关系处于动荡、分化、改组的转折时期。国际关系中的主要矛盾已由两大阵营对抗，开始向超级大国争夺世界霸权转化。面对动荡、分化和改组的国际局势，毛泽东对国际形势提出了一些新的看法，重申“中间地带”的思想，并在我国实力有所增强和国际局势出现变化的情况下，我国开始调整外交政策，走出“一边倒”的外交政策，提出了团结广大的亚非拉国家，反帝反修和各国反动派，推进世界革命的外交政策。在这个时期，同我国建交的国家又有20多个，除法国外，都是亚非的民族独立国家，形成了我国外交的第二次建交高潮。随着中美关系的改善，我国外交进入了第三个发展时期，即60年代末到70年代末。60年代中期的“文化大革命”使全国处于浩劫之中，这期间不但没有一个国家同我国建交，而且我国的外交关系几乎陷于中断。到60年代末，在毛泽东和周恩来的领导下，我国外交重又走上了正轨。从60年代末到70年代末，国际关系出现了的阶段性变化，美苏争霸出现了苏攻美守的局面。我国在变化了的新形势下，调整了对外战略。毛泽东主席提出了划分三个世界的战略思想，为缓解苏联的威胁，提出了“一条线”、“一大片”的联美反苏的外交政策。这一战略思想的实施，促进了我国同更多的国家建立和发展外交关系，改善了我国的国际环境，提高了我国的国际威望。
