中央政府部际协调的理论和方法
时间：2021-07-01 16:04:09 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
[摘要]按照公共行政理论的发展轨迹对关于协调的理论进行梳理得出：协调是公共行政理论的永恒主题，围绕这个主题对世界各国中央政府部际协调的实践进行分析，提炼出两种基本的协调方法：等级化协调方法和程序化协调方法，这些方法通过加强中央政府内部横向协调和机构整合力度。克服了政府日益加剧的碎片化和空心化趋势，从而更好地应对社会复杂化带来的种种挑战。
[关键词]协调；中央政府部际协调；等级化协调；程序化协调
[作者简介]曹丽媛，北京师范大学政治学与国际关系学院行政管理学博士研究生，北京100875
[中图分类号]D61 [文献标识码]A [文章编号]1004－4434(2012)01－0046－05
进入二十一世纪，社会的复杂性程度日益提高。各种问题之间的相互依赖性决定了任何单一组织或部门都不能独自解决这些问题，它要求政府各组成部门必须联合起来，以一种整体的外貌应对社会事务复杂化的挑战。但是，政府却由于来自组织内外的各种离心力而陷入日益严重的碎片化困境，严重影响了政府的行政效率。有学者认为，协调是公共行政领域的点金石，只要找到协调的正确方法，我们就能调解不可调解的冲突、协调相互竞争且完全不同的利益，克服政府结构中的非理性因素。因此，按照公共行政关于协调的理论，在各国的政治实践中寻找协调的正确方法，为抵抗导致政府碎片化的各种离心力并推动政府的重新整合提供强大的向心力。
一、中央政府部际协调的理论
(一)传统公共行政理论中的协调
组织理论奠基人马克斯·韦伯在考察了社会历史上各种组织形式的基础上，提出了官僚制(也称等级制)这个最理想的组织形态，其中吸取的古老智慧之一就是合理分工，“在行政管理中按照纯粹业务的观点，实行分工的原则，对各种具体工作进行分工”。而古利克作为传统公共行政中组织理论的集大成者，他的突出贡献在于对分工和协调之间关系的进一步研究：随着工作划分的细化，专业化程度越高，效率也随之提高；但是反过来也使得组织各部分之间协调的难度增大。这是内在于组织本质中的悖论——工作划分是组织的基础和原因，同时，也是产生协调需求的根本原因。可以说，分工与协调是组织理论中的一对“孪生子”，分工必然导致协调需求的产生。但是，协调作为分工的伴生物，在理论和实践中并未得到与分工、专业化同等的重视。
在传统公共行政理论中，福莱特是个颇具创新精神的人物，她不仅认为协调是组织的首要任务，还积极倡导组织内部的横向协调模式。为了实现协调，福莱特提出了组织的四个原则：(1)协调是涉及一种情景下所有因素的“交叉联系”；(2)通过直接接触实现协调；(3)协调应在早期阶段进行；(4)协调是一个连续的过程。这些原则体现了协调的内涵：首先，作为过程的协调应该是一个持续的、贯穿始终的过程；其次，作为最终状态的协调涉及对各种因素相互依赖关系的考量。因此，协调方式和方法的选择应该建立在对相互依赖关系的类型进行分析的基础之上。
传统公共行政理论对协调的研究也存在着很多缺陷，例如它以等级制为基础，强调了权威和正式结构在政府行政协调中的主要作用，忽视了政府内部其他重要因素的影响。实际上，组织中的个人作为协调过程中的参与者和实现协调的最终承担者，个人及个人间的非正式关系也决定了组织的协调水平，但是在政府组织中非正式关系的协调往往被视为一种理所应当或者是私下解决的事情，“政治科学和公共行政似乎直到最近才发现了社会学家一直都明白的理论事实：组织的非正式方面不但是组织间和组织内行为的重要决定因素，而且具有解决协调这类任务的有效工具的特征”。
此外，传统公共行政理论将组织视为一个封闭系统，忽视了外部因素对协调的影响。尤其是到了现代社会，为了适应社会管理事务的日趋复杂化的需要，政府职能日趋扩张，政府结构日益分化，导致政府内部协调难度日益增大，政府内部的运作效率反而下降，这是世界各国政府都面临的“两难”问题。而解决这个问题的一个重要思路和方法就是加强政府内部的行政协调。
(二)新公共管理理论中的协调
政府内部协调问题增加是导致行政效率降低的主要原因，而对提高效率的追求是新公共管理理论兴起与发展的主要动力。政府内部协调和新公共管理就像一个因果链的两端，但其趋向却是向两个相反方向的发展：新公共管理理论在世界各国的发展势若破竹，同时政府内部的协调问题也越来越多。这在新公共管理改革的先锋国家(英国、澳大利亚、加拿大)近些年来对协同政府(Joined-Up Government)、整体政府(Whole-of-Government)和水平政府(Horizontal Government)的追求中可见一斑。
新公共管理改革的负面影响是促使协调这个古老话题重新回到人们视野的主要原因，但这绝不是老生常谈，而是在新公共管理改革实践背景下的旧事新说，主要体现在以下几个方面：第一，新公共管理强调市场模式所倡导的分权，不仅加剧了政府内部协调问题，也导致政府与外部组织(私人组织和非政府组织)的协调需求增多；第二，新公共管理改革在政府中引入了竞争机制，为了争取有限的资源导致部门间冲突加剧，正如有的学者所言，“撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构”；第三，新公共管理主张建立结果导向的政府，创建基于政府绩效的责任，使得政府各部门只关注于本部门的产出，导致政府的“管窥之见”(tunnel vision)和“孤岛思维”(silo mentality)，缺乏将政府视为一个整体的视角；第四，新公共管理理论将效率作为最高价值，通过将权力下放给基层执行机构，或者通过将政府服务外包给私人企业以及社会团体，提高政府服务供给的效率，但是权力下放和服务外包也造成了中央政府空心化(hollowing out)的趋势。
可见，新公共管理改革加剧了政府内部的协调难度。但反过来促进了协调作为理论和实践永恒主题的复兴；此外，新公共管理理论中也蕴含着一些促进协调的因素，但是由于协调是一个持续的过程、难以评估的结果。所以这些因素被掩盖在其他产出快且易测量的改革措施中。在崇尚效率的改革年代，协调被视为是耗时、浪费人力物力资源又必不可少的“奢侈品”。
(三)后新公共管理中的协调
随着现代社会向后现代社会的转变，社会事务变得更加复杂，棘手问题(wicked problem)层出不穷。与温和问题(tame problem)不同，棘手问题因其相互依存性、不稳定性以及结果的不可预测性等加剧了包括政府在内的整个社会的碎片化程度。后现代社会是风险社会，各种危机事件使得现代社会单一、线性的解决方法变得不合时宜，例如恐怖主义的威胁使得人们越来越重视政府各部门之间的信息共享，以避免政策结果的相互抵
