派出机构对监察机关负责:行政监察体制改革的重大突破
时间：2021-06-27 08:02:00 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：《行政监察法》修正案明确规定派出机构对监察机关负责，不再实行双重领导体制，这是基于历史和现实的理性选择。这项规定不仅使派出机构的独立性和权威性乃至整个行政监察工作取得实质性突破，还将在某种程度上推动有中国特色的权力监督与制约机制的建立。为了使这一改革取得预期成效，还必须建立配套的保障性制度。
关键词：《行政监察法》；行政监察体制；监察机关派出机构；权力制约
中图分类号：D6309 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2010）05-0057-05
2010年6月25日，十一届全国人大常委会第十五次会议通过了关于修改行政监察法的决定。修改后的行政监察法有一条规定：“监察机关派出的监察机构或监察人员对监察机构负责并报告工作，由监察机关对派出的机构和人员实行统一管理。”这条规定是基于历史和现实的理性选择，对于完善行政监察体制、健全权力监督机制等具有重要意义。
一、用法律规定派出机构的独立地位：基于历史和现实的理性选择
新中国成立以来，党中央、国务院高度重视行政监察工作，各级纪委、监察部门也在积极探索如何建立有中国特色的行政监察体制和权力监督机制。用法律规定派出机构的独立地位，是我国行政监察体制改革的一次重大突破，也是对我国多年以来行政监察实践经验的总结和推广。
1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：“在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关，以监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”当天通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，政务院下设人民监察委员会。同年10月19日举行的中央人民政府委员会第三次会议决定，成立中央人民政府政务院人民监察委员会。此后，根据中央人民政府组织法的规定，制定了各级人民监察委员会的组织通则并经政务院批准后实施，各级人民监察机构得以正式建立。地方监察机构分四个层级，即大行政区人民政府人民监察委员会、省（市）人民政府人民监察委员会、专员公署人民监察处、县（市）人民政府人民监察委员会。各级监察委员会接受该级人民政府的领导，并受上级监察委员会的领导。专员公署人民监察处为省监察委员会的派出机构，受省监察委员会和行政公署专员的双重领导。1993年初，根据党的十四大关于加强党的纪律和纪律检查工作、加强行政监察机关的职能的精神，党中央批准了《关于中央纪委、监察部合署办公和机构设置的有关问题的请示》，中央纪委和监察部正式合署办公。合署后的行政监察除机构设置有较大变化，原有的领导与被领导关系、职权范围、权限设定、运作原则等都没有改变，只是又增加了一些新的内容[1]。1997年5月通过的《中华人民共和国行政监察法》去掉了监察机关在政府首长领导下管监察工作的规定，强调监察机关对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作。因此，从总体上讲，我国的行政监察体制是一种双重领导体制。
监察机关及其派出机构的双重领导体制虽然有利于监察机关或派出机构随时了解和掌握所在行政区域、部门或单位的各种情况，及时收集信息和开展监察工作，但也严重制约了监察机关及其派出机构应有的独立性和权威性。行政监察机关是政府内部的专门监察机关，其职能的充分行使和发挥有赖于监察机关的相对独立性。在双重领导体制下，监察机关或派出机构能否及怎样行使监察职能，在很大程度上取决于上级领导、所在地人民政府及所驻单位的支持和配合。如果领导对某些情况或案件持宽容或包庇态度，监察机关或派出机构的工作则会受到阻碍；在有些情况下，领导本身就是案件的参与者或利益获得者，更加会对监察工作设置各种障碍。尽管监察法明文规定监察业务的领导以上级监察机关为主，但由于监察机关的人事、编制、经费、物资、福利等都主要归地方或所在部门管理，地方政府或所在部门在实际工作中对监察机关与部门的制约性很强，加之上级监察机关在人事任免方面通常尊重各级地方政府或政府部门的自主权，监察机关更加不能摆脱所在政府或政府部门的影响与控制。因此，双重领导体制实际上已经演变成所在政府或政府部门单方面领导的体制，只是在发生了大案要案的情况下，才会有上级监察机关的介入，双重领导体制才会向另一方倾斜。这种体制最根本的困境在于：一方面，我们希望行政监察机关能够对各级政府以及政府部门进行有效监督；另一方面，又将监察机关的人事安排和经费划拨权交给各级政府和政府部门，期待他们支持和配合监察机关的工作。这样，我们就在期待各级政府和政府部门使用善于监督自己的人，并且通过增加经费和物资设备等增强监察机关的实力以便更好地监督自己。显然，这是现有行政监察体制中的一个严重的悖论，在这一悖论中我们在期待过去没有将来也不会有的事情。如果不改变行政监察机关的这种条块管理的格局，不从实质上增强行政监察机关及其派出机构的独立性，则行政监察的职能始终难以得到应有的发挥。
由于行政监察工作的覆盖面很广，涉及众多的领域和部门，为了保证监察机关卓有成效地实施监察，能够做到经常、及时、准确地了解所监察的部门和人员情况，自从2004年以来，根据党中央、国务院的决策部署，监察机关改革和完善了工作体制，对重点领域、重要部门的派出监察机构实行统一管理。监察机关的派出机构对派出他的监察机关负责并报告工作，不受驻在部门的领导，具有开展工作的充分权限和独立地位。派出机构的领导体制改革，当时产生了很大的“震动”效应，所驻单位充分意识到党中央、国务院反腐倡廉力度加大，监察机构的威慑力、影响力发生了根本的变化。经过多年实践证明，派出机构实行统一管理以来，监督职能得到加强，查办案件力度不断加大，取得了明显成效。这次修订行政监察法，就是要把已经取得的这些工作成果、被实践证明有效的经验加以总结和推广，并以法律形式固定下来。
二、行政监察和权力制约机制的实质性突破：派出机构改革的功能
派出机构法定地位的确定，从形式上看仅仅是将实践上比较成熟的体制、方式用法律的形式固定下来，但从长远来看产生的影响将是广泛而深刻的。它不仅使派出机构的独立性和权威性取得实质性突破，而且将使整个行政监察工作取得实质性突破，甚至会在某种程度上推动有中国特色的权力监督与制约机制的建立。
当法律地位和管理体制没有完全明确时，派出机构可能会处于比较尴尬的境地。一方面，他是监察机关的派出机构，很多活动游离于监察机关之外，无法全面接受监察机关的领导和监督；另一方面，他又不是所驻单位的组成机构，所驻单位事实上不能领导和协调派出机构的活动。因此，双重领导体制可能会演化成“双弱领导”体制。从工作职责上讲，他既要监督所驻单位的活动，又缺乏行使职责应该具有的足够权限，工作很难开展。更何况，在与所驻单位有着千丝万缕利益关系的情境下，从自身利益考虑，监督到位未必给自身带来更多利益，监督疲软未必有损自身利益，激励机制明显不足。《行政监察法》修正案对行政监察体制进行了重大改革，明确规定派出机构只对监察机关负责，变双重领导体制为单向负责制，在很大程度上克服了原有体制的弊端。派出机构对监察机关负责，不再受所驻单位领导意志、人事安排、经费划拨、福利保障等各种因素的影响，独立性大大增强，完全可以大刀阔斧地开展工作。同时，派出机构以一种独立的姿态出现，有利于对所驻单位形成遏制违法犯罪活动的高压态势。它释放出的信号是，监察机构有了独立行使职权的法律地位和充分权限，对打击违法犯罪活动不会有任何顾虑，任何图谋违法犯罪活动的人都必须考虑监察机构的存在，违法的成本大大增加，风险和难度也将成倍增长，这正是目前反腐倡廉所要达到的威慑效果。另一方面，派出机构对监察机关负责，将使派出机构的工作压力增强，思维方式和工作方式发生根本性变化。在双重领导体制之下，派出机构始终必须为所驻单位的工作开展保驾护航，有时甚至以“保驾护航”的名义弱化监督监察工作或掩盖某些问题的存在。在单向负责体制下，派出机构的职责十分明确，绩效考核也十分明确，能否卓有成效地开展监督监察工作，有效地防范和遏制违法犯罪行为的发生，将是评判派出机构工作成效的最重要标准，甚至是唯一标准。派出机构不能以任何理由或借口搪塞职责、推卸责任。这样，派出机构的工作压力增强，使命感也得到强化。与此同时，监察机关的问责力度也会加大，派出机构随时要接受监察机关的问责。所有这些，都是以法律的名义开展的，法律将以国家强制力为其提供坚强的保障。因此，派出机构的独立性和权威性将会得到历史性突破。
