分类确权：台湾地区的城市纵向职责体系研究
时间：2021-06-12 16:03:16 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：我国台湾地区城市化已经处于稳定期，并在城市治理方面积累了一定经验，与大陆地区“职责同构”的“桶状结构”不同，台湾地区城市的纵向职责体系呈现出“实市弱区、同中有异、小同大异”的“排笛结构”。基于“结构-过程”的分析范式，分析台湾地区城市治理的“三层主体职责”、资源配置的“一条鞭机制”、城市治理过程的“四重机制”，在此基础上发现，支撑其城市治理结构和过程的是“管控权力市府统一，便民服务直线下沉”的“分类确权”原则，这避免了职责不清的难题。对未来城市治理改革的启示在于：一是要根据服务和管理的类型，分类分层确定不同条条与块块的职责；二是要做到职责与职权、财权高度统一，形成权责一体、分类负责、分工合作的体制；三是要高度重视社会组织参与城市治理。
关键词：职责体系；城市治理；职责同构
中图分类号：D675.8 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2018）07-0032-11
作者简介：吴晓林，中南大学地方治理研究院副院长、副教授，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员；罗 丹，中南大学地方治理研究院研究助理 （湖南 长沙 410083）
一、问题的提出
改革开放以来，我国城市除了在各地出现的城市新区、区区合并、区县合并带来的“精简行政”以外，各地仍运行在“上下对口、左右对齐”的“职责同构”①体制内。近年来，各地在加强街道办建设的同时，也在“社会治理重心下移”的实践中，增强社区与街道办事处之间的“对口关系”，如北京市明确社区服务站各个岗位与街道相关部门的对应关系和各自职责，其它各地则在社区居委会设置了与街道办各科室对应的“社区专干”。
由此，城市的区政府、街道办事处的事权甚至社区居委会的职责几乎是市政府的翻版，且市政府在下移事权的同时并未下放财权，这很容易造成“条块”冲突，上下级政府之间“争利让责”，区政府和街道办事处的利益得不到保障，积极性也难以发挥任博、孙涛：《异责与共治：大城市政府职责纵向解构研究》，《内蒙古社会科学》2017年第5期。。党的十八大报告要求，“推进大部门制改革，优化行政层级和行政区划设置”。十九大报告强调，要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责；赋予省级及以下政府更多自主权”。2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》也指出，要加快省以下财政事权和支出责任划分，省级政府宏观指导，基层政府微观服务。这些改革的动议方向明确，符合经济和社会发展需求，但相应的改革措施仍待落地。
近年来，学界对城市职责体系进行了较多的讨论，一些学者研究了国外城市职责体系的特点，对我国港澳台地区的城市治理则缺乏深度研究。我国台湾地区（以下简称“台湾地区”）的城市化已经处于稳定期，在城市治理方面积累了一定经验，形成了一套有别于大陆地区的纵向职责体系。了解台湾地区城市治理结构与过程，对于城市治理的改革，能够提供一些有益的启发。本文就将分析台湾地区城市纵向职责体系的特点，并试图回答其背后的支撑因素。
二、文献回顾与研究方法
（一）文献回顾
国外学界对城市纵向职责体系的关注重在机制研究，主要有三个观点：一是服务导向论，有学者认为权力下放体现政治行政权力的水平，只有考虑到地方行为者的多样性，地方政府才能结合职责、财政资源和实际情况的复杂性为居民提供服务；二是权力控制论，有学者发现，垂直财政关系会使政府能够采取和执行技术上合理的决策，追求一致的目标C. Matheson， “Policy Formulation in Australian Government： Vertical and Horizontal Axes”， Australian Journal of Public Administration， 59（2）， 2000， pp. 44-55.，通过财政手段实现上级政府对下级政府的控制和管理Morales and María Jesús García， “Intergovernmental Relations in Spain and the Constitutional Court Ruling on the Statute of Autonomy of Catalonia： What’s Next”， The Ways of Federalism in Western Countries and the Horizons of Territorial Autonomy in Spain， Springer Berlin Heidelberg， 2013， pp. 83-109.；三是社会组织参与论A.Benz， “Two Types of Multilevel Governance： Intergovernmental Relations in German and EU Regional Policy”， Regional & Federal Studies， 10（3）， 2000， pp. 21-44.，较多文献表明，社会组织的加入会形成政府间关系的转移和管辖界限的逐渐透明，同时实现机构的重组I. Bache and M. Flinders， “Multi-level Governance and the Study of the British State”， Public Policy and Administration， 19（1）， 2004， pp. 31-51.。
国内学界对城市职责体系重在体制研究，主要从三个角度进行讨论。第一是行政区划的调整，有学者认为，现今城市管理和市政建设进一步发展，原有的城市管理体制出现“条块隔阂”的弊端，行政区划调整要集中于市辖区合并和新区的建立上王开泳、陈田：《对我国大城市行政区划调整的思考——以广州市近年来行政區划调整为例》，《城市问题》2006年第7期。；有学者主张，行政区划的调整要淡化“属地化”的管理模式，要加强市政府的统一领导朱光磊、王雪丽：《市辖区体制改革初探》，《南开学报》2013年第4期。，构建一种分层治理的市区关系模式。第二是对市政权责关系的分析，有学者分析认为，权力集中的思想致使“统一领导、共同负责”的“条块矛盾”长期存在，政府职能调整和机构改革难以到位张紧跟：《纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野》，《中山大学学报》2006年第2期。；也有学者认为，要调整政府间纵向关系，使市政改革实现“每一级政府都要管所有的事情”向“只负责特定事情”转变周振超：《打破职责同构：条块关系变革的路径选择》，《中国行政管理》2005年第9期。，要划分市政府、区政府和街道办事处的差异职责。第三，从公共服务和区域差异的角度出发，主张打破“职责同构”，甚至直接提出要实现“职责异构”张玉、石玲玲：《论地方政府“职责异构”的理论依据》，《中国机构改革与管理》2013年第5期。。
