行政生态向生态行政嬗变：代际公平理念嵌入
时间：2021-06-09 08:04:03 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
〔摘要〕行政生态存在的重大理论缺失使其难以有效指导公共行政以解决资源环境问题。资源环境问题本质上属于代际公平的范畴，从共际公平的本义切入，寻求政府管理与代际公平的契合，就是要推行生态行政。生态行政是对行政生态的修正和政府处理资源环境问题及维持社会代际公平的必然选择。推行生态行政需要从斧正行政目标、强化政府环保责任、平衡政府权能、完善绩效评估指标体系、约束政府生态管理行为等方面加以实现。
〔关键词〕行政生态；生态行政；代际公平；嬗变
〔中图分类号〕D0 〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2007）04-0066-06
伴随着人类迈入后工业社会的步伐，自然生态问题日趋凸显。自然资源税减、环境污染严重、生态危机频繁成为制约经济社会发展的首要因素。自然资源环境问题实质上就是社会代际公平问题。面对资源环境问题的巨大挑战，传统的行政生态理论显得苍白无力，先天的理论缺失使其难以有效引导政府行政改革以适应推动经济社会发展的需要。生态行政理论是对行政生态理论的修正。促使行政生态向生态行政嬗变并推行生态行政，是政府自身变革以解决资源环境问题、应对生态危机和维护社会代际公平的理性路径选择。
一、行政生态理论及其缺失
行政生态学是运用生态学的理论和方法研究行政系统与其社会环境相互关系及发展规律的科学。最早将“生态学”一词引入行政学研究领域的学者是约翰·高斯，而行政生态学的理论集大成者是弗雷德·里格斯。行政生态学从系统的角度入手，考察行政体系内部各要素以及行政系统与相关政治圈、经济圈、文化圈、社会圈的互动与博弈，它摆脱了在行政系统内部研究公共行政的窠臼，开辟了用系统全面的观点研究公共行政的先河。[1]
（一）基本理论内容
行政生态特指行政系统与其社会环境的一种相互关系，既包含社会文化以及历史传统等因素对公共行政的影响，又囊括了公共行政对社会变迁及发展的反作用。里格斯认为，人类历史存在三种基本的社会形态，传统农业社会、过渡社会和现代工业社会。每一种社会形态各有其独特的生态环境。在划分社会形态的基础上，里格斯借用“结构功能分析”和物理学上“光谱分析”的概念，对各国行政生态背景进行分析研究，提出了与这三种社会形态相适应的三种行政类型：与传统农业社会相适应的融合型行政模式，与过渡社会相适应的棱柱型行政模式，与现代工业社会相适应的衍射型行政模式。通过对各国行政生态要素以及这些要素的影响进行研究，里格斯认为影响一个国家公共行政的生态要素主要有五个：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架（如表1所示）。
（二）主要缺失
行政系统与外部环境的互动关系甚为复杂，影响行政系统运转的生态因素很多，包括人文社会环境和自然环境、国内环境和国外环境、一国的宏观环境和一省一县的微观环境、静态的环境和动态的环境等。尽管里格斯也意识到行政生态环境的复杂多样性，但他只列举和分析了其认为重要的五种生态因素，而对这五种要素以外的其他一些基本要素（如自然环境、人口、国际环境等因素，这些因素甚至比那五种要素更为重要）没有进行相应的阐述，使其生态环境分析缺乏系统性和完整性。里格斯将这五种生态要素置于三种社会形态中进行分析，提出不管是在传统农业社会，还是在过渡社会或者现代工业社会，经济因素都是影响和制约公共行政最为重要的因素。但是，社会发展阶段不同，影响公共行政的要素及作用程度不尽相同。在经济欠发达的前工业社会，追求经济的快速增长以促进社会的发展是政府的重要职责，经济因素理所当然是影响和制约公共行政的首要因素。在经济相对发达的后工业时期，发展经济不再是政府行政管理的唯一重要目标，而过于追求经济效益所带来的资源耗竭、环境污染、生态恶化等一系列自然资源环境问题正成为人类社会面临的共同难题。保护资源环境和应对生态危机是当代政府的首要职责，生态环境成为影响公共行政的第一要素。无视生态要素的历史性是行政生态理论的重要局限，忽略自然资源环境因素对公共行政的影响行政生态研究的重要缺失。
二、对行政生态的修正——生态行政
（一)生态行政的内涵
生态行政是研究行政主体如何遵循自然生态规律实施行政管理行为的一门科学，其目的是解决生态环境问题、促进人与自然和谐发展。[2]目前，学界把生态行政学作为一门区别于行政生态学的学科进行研究的成果并不多见，但随着自然生态环境问题的日趋凸显和人类对确保生态安全、建设生态文明社会的呼声与日俱增，承载应对生态危机、保护资源环境、促进人与自然平衡和谐的研究使命的生态行政学已显现出重大的研究价值。在公共行政领域，为了应对生态危机和保护资源环境，推行生态行政理念、构建生态型政府，是当代政府改革发展的新趋势和新目标。生态行政就是政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求，遵循生态规律与经济社会规律，依法行使对生态环境的管理权力，全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能，并实施综合管理的行政行为。[3]换言之，生态行政就是致力于追求实现人与自然之间的平衡与和谐的行政管理过程，其直接目的在于实现对一个政府的目标、法律、政策、职能、体制、机构、能力、文化等诸方面的生态化。
（二）生态行政对行政生态的修正
行政生态研究的主要内容是探究各国的社会文化和历史传统等因素对公共行政的影响以及公共行政对该国社会变迁与发展的影响，行政生态研究的目的取向并非在于应对生态危机、保护资源环境，而是在于给公共行政研究提供一种新的理论框架，其实质是行政学研究方法的创新。在生态环境问题日益凸显的今天，资源环境成为影响和制约公共行政的最重要因素，但行政生态仍将置于研究领域之外，未对行政系统与周围生态环境之间的互动关系进行应有的分析考察。与行政生态研究不同，生态行政研究把追求行政系统与自然生态系统之间的平衡和谐作为其研究的终极目标。一方面，生态行政研究不仅将资源环境纳入其研究范畴，而且把资源环境视为影响和制约公共行政的第一要素。另一方面，在研究行政系统与自然生态系统的关系时，生态行政研究并非平均用力，而是有所侧重，它强调的是探求如何完善或改造一个国家的行政系统以适应保护资源环境、促进人与自然和谐的需要，而不是探讨如何完善或改造自然生态系统以适应公共行政改革与发展的需要。这与当前倡导生态文明和保护资源环境作为政府的重要职责做法是一致的。行政生态研究的范畴应当拓宽，将资源环境纳入行政生态要素之中，实现行政生态向生态行政的嬗变，是当代政府应对自然生态危机、保护资源环境、促进人与自然和谐相处的理性选择。
三、代际公平理念的嵌入及其与生态行政的契合
（一）代际公平的基本理论
资源环境问题本质上是社会代际公平问题。代际公平指在场的现世代的人与不在场的未来世代的人之间的公平，其实质是一种有关利益或者负担在现在和未来世代之间的分配正义问题。罗尔斯从原初状态的假设出发，从契约论的角度论证了代际正义的可能性。罗尔斯认为，在原初状态下人具有理性反思并选择平衡和谐的原则或状态的能力，他们愿意选择一个正义储存原则以适应与各个世代发展水平合适的积累率。原初状态下的人处于一种无知之幕中，无知之幕能够确保各代平等参与，赋予不在场的各代人以权利和尊严，同时限制在场的各代人的利己选择，这样，代际公平就成为可能。由于不在场的后代人的缺位和在场的现世代的人的自利本性，现世代的人倾向于做出各种损害后代人利益的行为，这就有必要在现世代的人和未来世代的人之间设置一种制约性的原则以保障代际公平的可行。“不可世代的人和同世代的人一样相互之间有种种义务和责任。现世代的人不能随心所欲的行动。”[4](P302-303)罗尔斯在无知之幕的假设的基础上导出两个关于正义的原则：其一是自由优先原则，即每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；其二是差别原则，即社会和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益，并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。[5](P60-61)这两个关于正义的原则本质上赋予后代人拥有与当代人一样的合法地位和平等权利。可另一方面的事实是，代际分配是一种单向的资源流动，在场的当代人对不在场的后代人负有的义务是不可逆的和非互惠性的，不在场的后代人则无法回报在场的当代人以弥补他们的损失，这就会造成在场的当代人与不在场的后代人之间的代际不公平。代际公平的本义要求既不允许当代人在纯粹时间偏好的基础上轻视未来的福利，也不能要求当代人为了后代人的利益做出沉重的牺牲。解决这种代际不公平的问题，需要在代际之间确立一种适当的储存率。储存率根据当代人愿意为其后代储存的数量和他们对前代人有权利要求的数量之间的平衡来确定。这样，储存率就与正义的两个原则有机统一起来，自由优先原则保证各代都有一个公平的储存率，差别原则保证不在场的各代人的利益，限制了当代人的功利计算，储存在各代达到一个基本的平衡。
