新公共服务理论运用于我国政府机构改革的适应性分析

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　　摘要：新公共服务作为代表着21世纪公共行政理论发展的方向。自产生以来就受到国内外众多学者的推崇，但是其毕竞属于西方行政理论的范畴，且中西方公共行政环境存在一定差异。因此我国在借鉴新公共服务理论之前必须充分分析其适应性。
　　关键词：新公共服务理论；政府机构改革；行政管理
　　中图分类号：D625
　　文献标识码：A
　　文章编号：1674-1145(2010)14-0213-02
　　
　　从20世纪80年代以来，以英、美、以及澳洲列国为首的西方发达国家掀起了一场名为“新公共管理”的政府机构改革浪潮。在短短十年之间，这场改革运动在迅速蔓延到几乎所有发达工业国家和一些发展中国家。然而正当新公共管理理论在全世界范围内流星时，西方一些行政学家对该理论的缺陷进行了一系列的反思与批判，并从其基础上构建出现了一种全新的公共行政理论即新公共服务理论。新公共服务理论提出一些不同于新公共管理理论的观点，其特别强调政府的职能是服务而不是掌舵，这为服务型政府的建设提供了强大的理论支持和全新的视角。新公共服务理论，是以民主社会的公民权、社区和公民社会、组织人本主义和后现代公共行政等理论为基础。新公共服务理论包括以下几个方面的基本内容：政府的职能是服务，而不是“掌舵”；公共利益是根本目标；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务；政府承担的责任是复合的而非单一的；以人为本的理论；大力弘扬公民权和公共服务精神。
　　通过分析新公共服务理论，笔者得出的结论是。新公共服务强调重视政府、公民与非政府组织三者之间的相互联系，注重正义与公平、公民权利与民主价值等价值观念，与此同时为公共行政提供了一个崭新的理论基础。弗雷德·里格斯曾说过“当我们研究一个国家的行政制度和行政行为时，不能从行政本身作孤立的描述和比较，而必须进一步了解它与周围环境的相互关系。”并且在其著作《行政生态学》中写道“只有以生态学的观点——亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治和行政。”所以笔者认为，如果要在地方政府机构改革中运用新公共服务理论，必须对其适应性进行仔细的思考。因此，我们必须先分析中国公共行政现状并将其与西方发达国家进行比较，从而推论出新公共服务理论能否作为中国地方政府机构改革的理论指导。通过前面对新公共服务的理论分析，笔者认为新公共服务理论的适应性分析应该包括对市场经济体制、理性官僚制、宪政及法律制度这三个方面来考虑。
　　
　　一、西方发达国家行政现状分析即新公共服务理论产生的基础
　　
　　(一)西方发达国家的市场经济体制
　　从行政学的角度来看，影响公共行政最主要的因素包括社会的经济体制以及社会生产力的发展水平。一个国家的经济结构能直接影响该国的公共行政模式，甚至能成为其发展、运行的基础。在西方发达资本主义国家，市场经济已经经过了相当长时间的发展，特别是在工业革命以后，经过几次科技革命洗礼的市场经济已经高度发达、日益完善。同时由于西方一直强调政治自由、平等、和三权分立，其经济体制已经相当成熟和理性。市场经济对公民社会与政治国家的分离过程起着十分关键的作用。因为，市场经济造就了公民社会的主体，拓展了公民社会的活动空间，塑造了公民社会的意识形态。塑造了公民社会的自治体制，促进了适合于公民社会的法律理念和制度的形成。这无疑给当代新公共服务思想的产生提供了一个坚实的经济基础。所以，笔者认为，成熟的市场经济体制是新公共服务理论产生和发展的必要前提。
　　
　　(二)西方发达国家的官僚制发展程度
　　第一，新公共管理理论以及新公共服务理论都对传统的对官僚制进行了一系列的批判。“新公共服务”对僵化的官僚制进行了猛烈的批判，其改革措施一般是针对官僚制的繁文缛节、规章规则过多、控制过多的情况，这是在西方发达国家市场机制成熟和官僚制充分发展的背景下兴起的管理运动。过度的官僚化是“新公共服务”兴起的基本动因，成熟的市场机制、强吠龄非政府力量和健全完善的制度体系是“新公共服务”运动的基本条件。第二，所有的公共行政改革都是建立在既定的行政结构基础之上的。因此，既存的官僚制行政模式、社会和文化环境都是影响行政改革的环境要素。所以，官僚制行政模式为行政改革的灵活性、有效性提供了稳定的整体运行基础。
　　
　　(三)西方发达国家宪政及法律制度
　　张友渔曾在《宪政论丛》一书中对宪政所作的解释：宪政就是拿宪法规定国家体制享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。同时有学者认为“宪政是一种平衡机制以及由此达成的平衡状态”宪政的基本原则包括：以宪法和法律为最高权威；以人权和人的自由为本位；以人的权利为出发点和归宿；以宪法和法制约束权力为重心；以司法审查为保障。在西方发达国家，特别是作为第一个宪政国家的美国，经历两百多年的发展，已经逐步形成了相当完善以及成熟的宪政运行机制。而西方发达国家这种完善、成熟的宪政民主机制又保证了国家与社会适当分离，维持了政府与公民之间的平衡，因此为公民社会的建立和发展创造了必要前提。与此同时，由于市场经济其本质属于法制经济的范畴，因此在市场经济背景下，必须健全法制建设。才能够有效的发展经济。西方发达国家的法律体系已经经过了相当长时间的检验和修订，因此其法律体系已经相对完善。笔者认为新公共服务理论的产生以及发展离不开西方发达国家的宪政及法律制度。
　　
　　二、中国目前公共行政现状分析
　　
　　(一)中国目前经济体制现状尚不成熟
　　中国经历30余年的改革开放以后，已经建立了初期社会主义市场经济体制。但是由于中国传统的农业经济和计划经济下的公有制经济体制的影响根深蒂固，使得目前的市场经济体制与西方发达国家相比存在一定差距。从生产资料上来看，仍然存在着很多不能令人满意的地方。从20世纪90年代初发展的股票和期货市场并没有达到其理论上的投资意义，而更多地成为投机者的市场。由于中国自身历史问题，中国的劳动力市场一直供大于求，但是由于信息上的不对称，经常出现结构上的劳动力缺失。在土地方面，由于中国人均面积较小，特别是在大中城市，出现的是供小于求的情况，再加之目前中国《土地管理法》在法律效应上存在一定缺失，导致作为生产资料因素的土地在很多方面超过了其自身价值。从以上生产资料的种种不完善表明，中国目前的市场经济体制还存在探索和发展过程中，因此与西方发达国家相比，中国的经济体制还有待完善。因此。笔者认为中国目前的经济体制能够有限度的借鉴新公共服务理论，但是不能将之全盘接受。
　　
　　(二)中国官僚制发展还不足
　　经过了多年的改革与发展，中国目前已经初步建立了现代官僚制。但是与西方发达国家成熟的现代理性官僚制仍存在一定差距。其主要原因包括：第一，中国虽然有几千年的官僚制

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