北京市城镇化管理水平研究
时间：2021-06-04 04:00:42 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：对城镇化地区采取与农村地区不同的管理模式是城镇化进程中必须解决的重要任务。社区作为最基层的群众性自治组织，能够较好地体现城镇化管理水平。文章运用乡级和社区级城镇化管理率和城镇化管理指数对北京市城镇化管理水平进行定量分析。可以发现：城镇化管理水平从首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区依次降低，城市发展新区和生态涵养发展区与其他地区差距较大。2014年与2006年比较来看，虽然城镇化管理率有所提升，但是城镇化管理指数变化不大，在城乡接合区、镇乡接合区城镇化管理率还在降低。因此，实现各区县之间的人口分布均衡性，要优化城市功能拓展区和城市发展新区街道设置，加强解决城乡接合区、镇乡接合区的农居混杂难题，建立根据社区居委会数量在乡镇切块设立街道办事处的机制，通过行政区划调整提升城镇化管理水平。
关键词：城镇化管理率；城镇化管理指数；社区
DOI：10.13939/i.cnki.zgsc.2016.39.045
一、引言
2014年北京市常住人口2151.6万人，城镇化率已经达到86.4%，城镇化率从2006年到2014年仅提高2.1个百分点，可以说，北京市城镇化已经进入稳定发展、从数量扩张到质量提升的阶段。北京市作为国家首都和特大城市，2006年到2014年，每年新增常住人口68.2万人，其中，常住外来人口平均每年增加51.3万人，占新增人口的75.2%，2014年常住人口中有43.5%的为常住外来人口。同时，在城镇化快速推进过程中，北京市各区县之间人口也在不断调整。城乡接合部的城中村、棚户区改造，部分乡村人口被动成为城镇人口。中心城区的人口疏解，首都功能核心区的常住人口占总人口的比重从2006年的13.0%下降到2014年的10.3%，生态涵养发展区的人口同期占比也从11.2%下降到8.8%。大量人口向城市发展新区集中，占总人口比重同期从26.9%增加到31.8%，增加了260.2万人，占北京市新增人口的45.6%。城市功能拓展区虽然人口占比保持相对稳定，但也增加了281.4万人，占新增人口的将近一半。在城镇化质量提升阶段，如何通过优化北京市各区县之间城镇化管理来促进人口均衡分布是北京市将要面临的重大课题。
近年来，对于北京市城镇化的研究主要集中在人口的空间分布格局、城市治理、农民工市民化、小城镇建设、城市空间扩展、城市病、城市发展阶段、对生态环境的影响等方面。目前，在城镇化管理方面的相关研究很少，部分学者将城镇化管理与城市管理相等同，张可云教授（以下简称张文）认为城市化管理是指对已经城市化的地区采取不同于农村的管理模式。与城镇化管理相似的概念是城市治理，是将治理运用于城市公共事务管理的过程，是与传统的城市管理方式相比，城市政府、私营部门、非政府组织等在公共服务提供中的角色演变，由单中心的政府管理变为多中心的合作与博弈。因此，城市治理比本文所提到的城市管理涉及更多主体，本文更多的是从不同层级的政府机构、基层自治组织的角度来考虑城镇化管理，认为城镇化管理是一个可以度量的、渐进的过程，政府在其中占主导地位。城镇化管理更多地出现在与行政区划调整的相关研究中，非农产业、非农人口向城镇聚集，地方政府通过撤县改区、县改市、乡镇改街道、设立居委会等方式来增加城镇政区、减少农村政区，以应对城镇化进程中对城镇人口等相关事务的管理。但是，目前从行政区划角度进行城镇化管理的研究主要是从撤县改区、县改市、小城镇建设等方面展开，这些广域型设市模式容易造成“城不城、乡不乡”的管理困境。而街道、居委会社区则是按照切块设置，较好地破除了城乡模糊的现象，同时也能较好地度量城镇化管理水平。
本文接下来的内容安排是：第二部分讨论城镇化管理的测度方法，试图在现有方法的基础上提出更为合理的测度方法；第三部分对北京市各区县的城镇化管理率和城镇化管理指数进行分析和讨论；第四部分对本文进行总结和讨论。
二、城镇化管理的测度方法讨论
本文度量城镇化管理的方法主要借鉴张文的方法，他提出了“城市化管理率”与“城市化管理指数”两个新的概念。
根据1954年第一届全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处的设立是为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立。但因为城市街道办事处的设置、人员构成和职能权限发生了很大变化，该条例的规定明显不适应当前经济社会发展的需要，2009年6月十一届全国人大常委会废止该条例。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议第五次修正）第六十八条第三款的规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。在北京市地方法规中，《北京市街道办事处工作规定》（1999年1月14日北京市人民政府令第23号）提出，街道办事处在城市管理工作中发挥基础作用，主要工作职责包括城市管理工作、社会管理工作、社区服务工作、居民工作。可见，街道办事处并不是一级独立的政府组织，只是区人民政府的派出机关，其主要工作职责和工作职权由区人民政府批准，并不是由相关法律法规明确赋予的职能，而且其工作职责以居民为基础。乡、民族乡、镇人民政府行使的职权在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议第五次修正）第六十一条有明确的规定，但是，其中并没有明确的条款指出乡、民族乡、镇的人民政府对村民或者居民的相关工作或者职责，乡、民族乡、镇的人民政府并不是不能开展居民相关工作，可能的原因在于并没有设置相应的管理机构。因此，张文用街道办事处数量来衡量城镇化管理率有一定的偏差。
至于张文中提到的所谓“街不管农，乡不管居”，引用于李绍纯的《北京行政区划格局解析》和《北京市行政区划问题研究》（以下用李文指代），李文中原文叙述为：“由于仍实行城乡割裂的管理体制，街不管农，乡不管居，在乡村向城市过渡进程中，街道办事处和乡都无力管理好农居混杂地区，各项政府工作很难顺利开展。”李文分别发表于2004年和2009年，实际上，对于城乡接合部快速城镇化地区，北京市民政局于2003年出台《关于调整郊区县乡镇行政区划的意见》（京民划发[2003]211号），在城乡接合部地区采取设立街道辦事处、地区办事处和撤乡建镇等多种模式进行改革和调整。对于新建的街道办事处、地区办事处、建制镇三类行政建制都规定了居民的人口比例，新建街道办事处居民人口比例占80%以上，新建地区办事处居民人口比例占50%～80%，建制镇非农业人口比例在30%以上。可见，街道办事处范围内也不一定都全部是居民，镇管辖范围内也并不一定没有居民。城镇化进程中的问题主要在于农村集体资产处置困难和农居混杂造成的管理混乱，街道办事处不具有处理农村集体资产的职责。而且，北京市对于城乡接合部快速城镇化地区的乡镇政府通过加挂地区办事处牌子的办法来赋予其相应的城镇管理职能。因此，综合法律法规和现实情况来看，用街道办事处的数量占乡级政府的数量的比例来衡量城镇化管理率是有偏差的。
