村民自治背景下农村两委和谐关系的构建
时间：2021-06-03 08:02:45 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：村民自治制度是党领导广大农村群众基于中国国情建立起来的基层民主制度，是发展和实现农村基层民主政治的重要创举。在村民自治实践中，一些农村两委由于受到多种因素的影响和制约，未能协调一致，以致两者的关系处于不协调、不健康的状态。为构建和谐的两委关系，要持续健全和完善两委工作制度、机制，加强两委干部队伍建设，合理发挥乡镇党政机关的作用，并运用法治思维和法治方式开展两委工作。
关键词：村民自治;农村基层民主;两委关系;和谐
中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2015）02-0078-03
基金项目：2013年国家社科基金青年项目“边疆民族地区基层党建创新与政府治理能力提升研究”（13CDJ025）。 作者简介：蒋平（1981-），女，广西全州人，百色学院政治与法律系副教授，博士，研究方向：基层党建与思想政治工作。 自1979年广西宜州县合寨村自发成立村民组织到1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》通过实施，村民自治制度在我国逐步建立和推广起来。此后，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称《组织法》）通过实施，再至2010年第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《组织法》进行修订，广大农村地区全面推进村民自治制度并取得显著成效，促进了农村基层民主政治建设进程，激发了广大农村群众建设社会主义新农村的积极性、主动性和创造性。然而，由于村民自治制度是党领导广大农村群众基于中国国情建立起来的基层民主制度，没有先例可循，一直处于健全与完善的探索发展进程中，其中，一些农村地区在村民自治实践中也暴露出不少问题，部分农村的村民委员会和党支部委员会（简称两委）的关系处于不协调、不健康状态。这既影响到农村党组织的领导核心地位，也影响到村民自治权利的充分行使，进而影响到农村改革、稳定和发展大局。因此，如何处理好两委关系，促进两委的良性互动，是农村治理工作面临的重要课题。 一、“两委关系”的制度逻辑与现实挑战 村民自治制度是推进农村基层民主政治建设的重要创举，一方面要保障和促进农村群众的自治，另一方面要坚持党的领导核心作用。但是，由于我国广大农村地区经济社会发展水平差异巨大，村民自治制度一旦被推广实施并在不同地区的现实土壤上生根发芽，就产生了复杂的“两委关系”问题。 （一）“两委关系”的制度逻辑 2010年修订后的《组织法》第2条指出：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”也就是说，根据制度安排，由村民直接选举产生的村民委员会是村民自治的承担主体和落实主体，管理村级公共事务和公益事业，协调村民利益纠纷，向乡镇人民政府反映村民利益诉求和协助乡镇人民政府维护农村社会治安。 同时，《组织法》第4条指出：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。” 也就是说，村民自治制度要坚持和维护党的领导核心地位，这是中国特色社会主义制度的本质要求。这种要求也为《中华人民共和国宪法》《中国共产党章程》及《中国共产党农村基层组织工作条例》（简称《工作条例》）所明确和强调。其中，《工作条例》详细规定了农村党支部的职责。其第2条规定，农村党支部是村各种组织和各项工作的领导核心，主要职责包括：贯彻执行党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议;讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题;领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动;搞好支部委员会的自身建设;负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督;搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。 可见，从制度安排上看，农村党支部委员会和村民委员会是领导与被领导的关系，村民委员会必须在农村党支部委员会的领导下开展村民自治活动。同时，村民委员会和农村党支部都具有管理农村各项事务的职责，拥有处理当地共存公共事务的权力。一方面，这在制度上保证了两委对农村事务的组织、协调和管理，促进了农村各项事业的蓬勃发展。另一方面，由于广大农村地区的经济社会发展水平差异巨大，各地实行村民自治的条件各不相同，《组织法》和《工作条例》所提出的原则安排并不能在所有农村地区实现有效结合并取得良好实施效果。一些农村地区的两委干部片面理解《组织法》和《工作条例》的原则精神，不能结合当地实际情况因地制宜地将其贯彻实施，以致“农村法人”与“农村领导核心”之间出现矛盾，形成了村民委员会和农村党支部委员会相割裂的二元权力结构。 （二）“两委关系”的现实挑战 村民自治制度推广实施以来，经过多年的实践探索，大部分两委能够立足当地实际情况建立和谐的关系，进而聚精会神搞建设、一心一意谋发展，谱写了建设社会主义新农村的新篇章。但也有一些两委由于受到制度设计、经济基础、传统观念及两委干部个人素质状况等内外多种因素的影响和制约，未能协调一致，不能形成科学的组织分工和合理的工作机制，以致两者的关系处于不协调、不健康的状态，或存在摩擦、矛盾、冲突，或走向违法乱纪的合谋。主要表现为：[1] 一是角色冲突，相互争权夺利。在二元权力结构下，一些两委没有正确认识、厘清党的领导和村民自治的辩证关系，错误地将村民自治与党支部的领导核心作用对立起来，不能形成科学合理的组织分工。如有的农村党支部委员会错误地理解了“领导核心”的内涵，认为党支部应该领导所有工作，包办一切事务，将村民委员会晾在一旁。反之，有的村民委员会认为自身是由全体村民选出来的，村里的事务应该由村民委员会说了算，千方百计架空党支部，夺取了村级事务的决策权。还有一些两委则处于中间地带，即彼此明争暗斗，相互争权力，比大小，你不服我，我不服你，见到有利益的事情就去争夺控制权和主导权，而对没有利益的事情则相互推诿，不管不问。 二是各行其是，各唱各的调，各管各的事。有的两委干部和群众认为，村民委员会由村民直接选举产生，而党支部委员会是由乡镇党委批准建立的，党支部书记由支部党员选举产生或由乡镇党委指派，那么，村民自治理应由村民委员会唱主角，由村主任管村务，党支书管党务，结果两委变成了两架马车，各跑各的路;有的两委势均力敌，遇事不讨论不商量，在工作中各讲一套、各做一套，令出多门，以致村民思想混乱，无所适从;有的两委选举掺杂着家族、姓氏、自然村落的利益因素，当选出的村主任和党支部书记分属于不同的利益团体时，如果其缺乏公心，就会成为各自利益群体的代言人去争夺农村公共资源，相互抗衡，以致农村社会人际关系紧张、人心惶惶。 三是空占职位，为官不为。有的党支部委员会错误地认为“村民自治了，支部没权了”，放弃了村级组织的领导核心地位，抱着“只要不出事，宁愿不做事”的态度，对村民委员会的工作不支持、不干预、不监督，敷衍了事。有的两委干部思想保守，观念落伍，知识结构陈旧，能力匮乏，面对农村经济利益格局的变化和社会结构的变迁所带来的新形势和新任务认识不清、理解不深，对新问题和新矛盾束手无策、力不从心，不能正常履职。还有的两委干部缺乏公心，只顾自己发家致富，对村内事务不负责，对村民诉求不关心。 四是非法合谋，攫取农村公共资源。有的两委干部在不良商人的腐蚀拉拢下，在农村灰色、黑色势力的威胁利诱下丧失了立场，成为不良商人或灰色、黑色势力的代言人和同盟者。有的两委干部丧失了理想信念，价值取向扭曲，为追逐个人利益的最大化而走向合谋，联合控制了村内权力，逐渐使村民自治异化为“村官自治”。如一些两委干部合谋掌控村集体的土地、矿产、林业资源的处置权和收益权，在征地拆迁、旧村改造、资源开发中搞权钱交易，收受贿赂，鲸吞征地补偿款、土地出让金，将村集体利益非法转变为私人资产，中饱私囊;还有的两委干部截流国家下拨的新农村建设款物，套取农业种植、养殖补助资金，蚕食扶贫资金，以致出现“小村官、大腐败”现象，成为激化矛盾、破坏稳定、引发群体性事件的导火索和火药桶。 二、构建两委和谐关系的思路与对策 和谐的两委关系是推进农村改革发展，实现农村有效治理的关键。针对上述问题，这里就如何构建和谐的两委关系提出一些思路与对策。 （一）健全和完善两委工作制度、机制 一是健全和完善《组织法》和《工作条例》。《组织法》和《工作条例》分别是村民自治和农村基层党组织工作的法律制度依据，从原则上规定了两委的工作职能和相互关系。全国人大和党中央要根据时代的发展要求进一步修订《组织法》和《工作条例》，对两委的工作职能、权力运行和关系协调进行界定，做好制度安排。一方面，要始终坚持党在农村工作中的领导核心地位，确保农村党组织对村民自治的领导作用，保证村民自治的正确方向。另一方面，要确保村民委员会的自治职能，不能以党的领导核心作用代替村民自治功能。 二是各农村地区要将《组织法》和《工作条例》落地，立足当地实际健全和完善两委工作机制。俗话说，“千里不同风，百里不同俗”。《组织法》和《工作条例》对两委工作进行了原则性的规定，但不可能对某个特定农村地区的两委工作进行具体安排。因此，各农村地区必须立足当地实际将《组织法》和《工作条例》的原则性规定落地，将其细化，力求建立科学合理的两委工作机制，明确、具体、详细地划分两委的职权、责任和工作流程，使两委的工作有章可循、科学有序，保证党领导核心作用的发挥和村民自治活动的开展。如一些先进农村地区依据法律规定，通过民主讨论、民主决策制定了诸如《村两委会制度》《民主生活会制度》《村干部管理制度》《党员代表议事会制度》《村民代表议事会制度》《民主评议干部制度》《两委干部换届选举制度》等制度，明确规定两委的分工和工作流程，规范对人、财、物、权的划分，保证两委协调一致开展工作，“逐步实现了支部管决策、村委管执行，支部当家、村委管家这样比较科学合理的工作格局”。[2] （二）加强两委干部队伍建设 一是加强和完善两委干部队伍的选拔任用。首先，选好村党支部书记和村民委员会主任。实践证明，“选准一个人，带好一班人，带活一个村”。事实又表明，两委关系的好坏在很大程度上取决于两委带头人之间能否建立良好的关系。为此，各农村地区要拓宽选人渠道，创新选人形式，选拔思想政治素质好、道德高尚、有公心、能力强、乐于奉献、群众公认的人为村党支部书记和村民委员会主任，让他们齐心协力引领农村群众贯彻执行党的路线、方针、政策，带领农村群众发家致富，建设社会主义新农村。其次，优化两委干部队伍。在构建两委和谐关系的过程中，两委干部成员同样是重要因素，因而要选好用好两委班子成员。要综合从政治立场、教育背景、年龄层次及能力结构等方面考虑，选拔那些心系群众、作风正派、视野开阔、锐意进取、年富力强、热心办事的人进两委班子，让他们优势互补，凝聚共识，精诚合作，共同推进农村改革发展事业。如在基层民主建设的实践探索中，各地逐步发展出“公推直选”“两推一选”的选举形式，积极试行党支部委员会书记和村民委员会主任“一肩挑”和两委干部交叉任职的方式，这为构建两委良性互动关系奠定了经验基础。 二是加强两委干部队伍的教育管理。要遵循多换思想少换人的思路，在思想、组织、作风、能力等各方面加强两委干部的教育管理，保证农村党组织的先进性和纯洁性，增进村委干部和农村群众接受党的领导的自觉性。首先，帮助两委干部提升思想政治修养和道德素质，消除思想上的误区，使两委干部认识到：村民委员会和党支部委员会的目标是一致的，都是为了推动农村经济社会发展，实现好、维护好和发展好农民群众的根本利益。其次，帮助两委干部树立全心全意为人民服务的意识，转变工作作风，促使他们围绕农民群众的根本利益团结合作，心往一处想，劲往一处使，密切配合，推进社会主义新农村建设。再次，帮助两委干部提升协作能力和增强解决问题、化解矛盾的能力，要用现代治理理论、管理知识和人际沟通技巧丰富他们的头脑，用先进的经验启迪他们的思路，用法律、制度规范他们的行为，进而加强两委干部间的沟通和协调，减少摩擦，化解矛盾，促进和谐关系的形成。最后，从选举、任用、考核等环节对两委干部做好上级监管和群众监督，保证两委工作的科学化和民主化，防止两委干部争权夺利、相互拆台，避免出现一人独断、权力滥用、违法乱纪或为官不为的现象，对不讲原则、破坏团结及影响发展的两委干部进行调整和处分。 （三）正确发挥乡镇党政机关的作用 随着村民自治制度的实施和发展，乡镇党政机关与农村两委形成了三重关系：[3]第一重是乡镇党委与农村党支部委员会是上下级的领导与被领导关系。乡镇政府与村民委员会在组织上非上下级关系，根据《组织法》第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”这就形成了第二重关系，即乡镇政府与村民自治委员会在村民自治事务范围内的指导与被指导、支持与被支持及帮助与被帮助的关系。同时，在贯彻执行党的方针路线政策、国家法律、政府公共政策的过程中，乡镇党政机关与农村两委又形成了管理与被管理的关系。因此，乡镇党政机关要在构建农村两委和谐关系中发挥积极作用。首先，乡镇党委要对农村党支部委员会发挥好领导作用。乡镇党委要在思想上、政治上、组织上全面领导好农村党支部委员会，保证党对农村经济社会建设事业的领导核心地位。其次，鄉镇人民政府要有效指导、支持和帮助村民委员会开展村民自治工作。人的能力有大小，水平有高低。对于存在困难的村民委员会，乡镇人民政府要及时给予指导、支持和帮助，协助村民委员会发展村内经济，调解民事纠纷，发展文化教育，推进公益事业。再次，乡镇党政机关要管理好农村两委工作。乡镇党政机关要及时监管农村两委工作，对运行不协调、不健康的两委机构进行必要的协调、救济或干预，确保两委工作正确规范，对那些违反法律规定、不合政策要求的人员、行为及活动进行查处。总之，乡镇党政机关要发挥好自己的作用，保证农村两委遵循法律制度的要求合法、公开、平稳、有序地推进村民自治工作。 （四）运用法治思维和法治方式开展两委工作 依法治国是我们党领导人民治理国家的基本方略，各农村地区必须依照宪法和法律的规定推进村民自治活动，做到坚持党的领导、充分发扬民主和依法自治的有机统一，以法治思维和法治方式来认识和分析两委的关系，处理两委关系存在的问题，保证两委依法行使权力、承担责任和履行义务。首先，各农村地区要加强涉农法制教育，加强两委干部和农民群众的法治观念和依法办事的能力。在教育培训中，一是要强化对两委干部的教育，使其把握相关法律制度的精神实质。二是要对农民群众进行教育，使其掌握必要的法律知识和依法办事的能力，能够在事关切身利益的农村事务中监督两委工作。其次，农村两委要遵照《组织法》和《工作条例》及法律制度的要求，形成依法执政、依法行政、依法治村的习惯。其中，党支部委员会要将工作的重心放到领导村民委员会依法实行村民自治上来，做好思想领导、政治领导和组织领导，应尊重和保证村民委员会的功能和作用，避免自身的行政化倾向。村民委员会要自觉在农村党支部委员会的领导下开展自治工作。再次，各农村地区要学会和善于运用法治方式协调两委之间的利益关系，化解矛盾和冲突。传统上，农村地区主要是运用行政的、经济的或政策的手段调处基层的矛盾纠纷。新时期，各农村地区要学会和善于运用法治方式调处基层矛盾纠纷，在法治框架下构筑有效的沟通平台和利益协调机制，使两委能够通过法治的方式进行利益表达，获得相应的司法救济，维护好自己的合法权益，进而形成均衡的两委工作格局。
参考文献：
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[3] 郭正林.论乡村三重关系[J].北京行政学院学报，2002，（2）.
【责任编辑：张亚茹】
