评述美国(联邦)政府公务员管理的人性假设之嬗变逻辑
时间：2021-06-01 16:00:06 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：美国（联邦）政府对公务员的管理从华盛顿建国开始已经历四个时期。从政治学的角度来看，这四个时期的更替是制度的不断完善过程；从管理学的角度来看，这四个时期是美国联邦政府对人性深层次理解之使然。在“异质性”有限理性经济人的人性假设背景下，美国联邦政府开展了卓有成效的公务员管理，建立了行之有效的管理制度并将其付诸执行，这些都对我国政府的公务员管理起到借鉴作用。
关键词：美国（联邦）政府公务员；人性假设；借鉴意义
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０11）０3－0086－09
美国1776年7月4日大陆会议在费城正式通过《独立宣言》,独立后,联邦政府在选拔和管理公务员方面经历了四个关键时期：以“道德”为基础的管理时期［1］；以“政党恩赐”为基础的管理时期；以“功绩制”为基础的管理时期和以“绩效管理”为基础的管理时期。美国联邦政府在这四个公务员管理的时期中，分别采用了不同的管理手段和方法：“道德自律”管理、“政党内部”管理、“功绩制”管理和“绩效”管理。其中，每一个时期的管理理念和管理方法都是对前一个时期管理理念和方法的继承和扬弃，最终集大成者是第四个时期。
一、美国联邦政府“以道德为基础”的公务员管理
（一）公务员管理的历史背景
从乔治•华盛顿总统到安德鲁•杰克逊总统（第七任）（1829－1837）,这一时期称为“资历制”时期。在这个时期出现了“政党分赃制”的管理雏形，但是，基本上还是基于“资历”的选拔和管理政府公务员。1789年，乔治•华盛顿当选为美国第一任总统，他组织机构精干的联邦政府，颁布司法条例，并成立了联邦最高法院，对公务员的绩效管理主要依靠公务员个人的道德操守和自律行为。
（二）公务员管理的特征表现
华盛顿在位时期，要求政府的所有任职人员，哪怕是最低职务的公务员，都必须经得起最严峻的检验。他任命不同政治倾向的著名人物担任领导职务，以求各个地区、各种观点的平衡，维系国家的和平统一［2］。而且，当时公众遵循清教伦理思想，认为“在这个新世界存在的前一个多世纪中，几乎没有人对政府的道德命令表示过怀疑。在清教徒生活的地方，政府有责任确保教会的道德规则被执行，因此政府不过是精神社会的世俗形式，是上帝之国在尘世的反映”［3］。联邦政府的公务员录用主要是由总统任命的,总统选拔的标准是官员的品德、能力、家庭背景、教育程度和社会地位,同时也要求这些公务员在政治上同自己保持一致，这种选拔标准使平民很难进入政府担任高级职务,也使当时的美国政府成为一个上等阶级的政府，“这种现状在后来引起人民的强烈不满”［4］。
当时，政府对公务员的管理是通过“品德标准”来进行的，“华盛顿总统为其任命的政府官员制定了‘品德的适当标准’”。可以说，这个时期的政府对公务员的管理是一种自律性的管理，是通过公务员自身的素质和道德来约束自己的行为，当公务员做出了违背道德的行政行为时，会在自己内心深处有一种道德的谴责给予惩罚，总的说来，“此时政府官员总体上是讲廉洁的”［3］。
在这个时期，政府对公务员的管理没有严格意义上的绩效管理。绩效管理的前提是处于组织职位上的人不情愿做出努力以达到或实现组织目标，而必须使用绩效管理使其工作目标与组织目标保持一致。实际上，这一时期政府内部的公务员完全依靠“道德”约束来进行公共管理工作，其工作目标与组织目标保持了高度的一致，不需要政府采取绩效管理来设置目标来约束和激励人们的行为。主要原因在于，当时美国政府公务员不需要具备专业知识水平等要求，只需要“道德忠诚”就能够把工作做好。回顾19世纪30年代的美国社会，“虽然工业制度已经生根，但当时美国仍是农场与小城镇构成的国家，1830年只有1/15的居民是居住在超过8000人的城市中。在南部以外，绝大多数人是独立的财产拥有者……生产活动大部分还是在小单位中进行，其雇主就像作坊主，手下有一批学徒……小制造商与熟练工匠们仍然满怀希望，认为会兴旺发达起来”［5］（pp.56-57）。在这样一种农场与小城镇的社会里，公共管理工作简单而明了，因而，公务员的专业知识与工作积累显得并不是非常重要。在以“道德”为基础的公务员管理时期，美国政府对整个公务员队伍的管理完全建立在“道德”基础之上，公务员的道德自律行为保证了公共行政的政治性和有效性，从而促进了政府效率。这个时期，政府公务员公共行政行为的有效性是通过政治性来体现的，这个时期美国联邦政府对公务员没有绩效管理，只是一般性的公务员管理。
（三）公务员管理的人性假设——公共人
在这一时期，美国联邦政府把公务员视为公共人，公共人是具有公共精神的人，现代之公共精神当源自社会公共领域的道德和理想，一切公共领域是相对于私人或私密领域而存在的。从近现代世界历史来看，公共领域首先是指向社会学和文化政治学等意义上。其理想范式的基点是在“我们每一个人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指导之下；作为共同体，我们把每个成员都作为整体的不可分割的一部分来接纳”(卢梭《社会契约论》第一卷，第六章)。公共领域的概念是在十八世纪中叶前后形成的，它是在西方近代社会形态及国家政治体制的重大变革中形成的重要命题。公共领域“首先指我们的社会生活的一个领域，在这个领域中，像公共意见这样的事物能够形成。公共领域原则上向所有公民开放”［6］（p.125）。
公共人基于人性善的假设，认为公共行政人都具有同情心、爱心和公利心。在公共行政领域，公共人也可称为伦理人、政治人、道德人。针对“公共人”的道德意义，张康之教授认为，“公共人”的一面在一定程度上表现为人的道德性的一面，人作为一个社会共同体中的一员而进行着的“公共支付”也是一种道德化了的支付。如果把行政人员看做是“公共人”的话，就会寻求行政道德的建设，就会提出“以德行政”的要求。这也是确立行政人员“公共人”特性的目的所在，即通过建立起一种行政人员追求个人利益的非正当性的观念，而把行政人员引导到公共利益至上的道德自觉上来。
无论是“伦理人”、“政治人”还是“道德人”，美国联邦政府把公务员视为“公共人”，把“公共人”的假设用到公共行政领域，认为公共行政人是“公共人”，应该具有较高的政治思想觉悟，公正、廉洁，集体主义观念强，有全心全意为人民服务的思想，等等。这实际上反映人们继承了传统上对公共行政人的一种道德认识定位。这种视角的局限是显而易见的，那就是道德抽象化和空洞化:离开了道德的经济基础，把道德与功利绝对对立;将道德原则理想化、道德内容空洞化，所提倡的不是日常生活的伦理准则或真实的人际交往规则，而是用一种高标准的、超越的、准宗教化的虚假道德来规范人们的日常生活。在“以道德为基础”的管理后期，这种公共人假设的非现实性和不合理性日益明显，一些行政人员缺乏道德约束和制度约束，有的行政人员甚至已完全放松对自己的道德要求，是非不分、设租寻租、贪污腐化、以权谋私，使自己的行为严重地偏离了“公共人”的精神，彻底地粉碎了“公共人”精神的形象。
二、美国联邦政府“以政党恩赐为基础”的公务员管理
从安德鲁•杰克逊总统就任到1883年《彭德尔顿法》颁布之前为“政党分赃制”时期。在这一时期，美国政府把执政党的党员作为公务员，这时政府对公务员的管理主要依靠对本党派成员的管理来实现，但是，到了后期，由于缺乏必要的监督，造成了此时对公务员的管理形成了党派“保护主义”［7］（p.324），公务员整体绩效低下。
