国内外地质灾害风险社会化管理的比较与借鉴
时间：2021-05-31 08:02:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：我国是世界上受地质灾害危害最严重的国家之一，在与灾害的斗争中形成了政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的灾害管理机制，起到了显著作用，但这种过于依赖政府的灾害管理机制越来越不适应经济与社会可持续发展的要求。本文在分析现有地质灾害风险管理机制存在问题的基础上，分析并借鉴国外发达国家在灾害治理上有效经验，提出在我国推行地质灾害风险管理社会化的对策建议。（本文原刊于南京师大学报社会科学版2014年8月）
关键词：地质灾害风险；社会化管理；借鉴
基金项目：国家科技支撑计划课题：地震扰动区重大滑坡泥石流灾害防范技术综合研究与集成；项目编号：2011BAK12B09
1 引言
近年来，我国受特殊的地质地貌、气候异常、生态脆弱和人类不合理的活动的影响，地震、滑坡、泥石流等地质灾害频发[1]，影响范围广，程度深，损失重，给人民生命财产、国家经济建设和社会发展带来严重危害，而且受全球气候变化和地壳运动规律影响，地质灾害风险的发展具有加重趋势。
在与灾害的斗争中，我国逐步建立了政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的减灾救灾机制，灾害管理能力大幅度提高。但地质灾害风险的管理是一项系统工程，它涉及到政府、市场、社会等诸多方面，我国过分依赖政府的灾害风险管理机制和发达国家相比应急效果十分显著，但在法律体系建设、政府职能转变、市场机制建立、社会参与程度等方面的差距导致灾害常态管理不足，远远不能适应经济和社会可持续发展的要求，因此学习并借鉴发达国家灾害风险社会化管理的经验，无论对今后救灾，还是对社会的不断进步，都将十分有益。
2 我国地质灾害风险管理社会化存在的问题
2.1 法制建设不足
首先是灾害对策法律体系不完整。自20世纪80年代以来，我国颁布了30多部防灾减灾或相关的法律、法规，但一直缺少一部防灾减灾领域的基础性、综合性法律，高层立法少，立法层次低，与地质灾害相关的法律只有《中华人民共和国防震减灾法》由人大颁布，其他都是一些条例、制度或办法，；其次是灾害管理过程环节立法缺失，“一事一法”、“条条分割”现象严重，单项立法主要集中在防灾、抗灾环节，在救灾特别是灾后救助和重建等方面缺乏综合性制度安排，基本处于空白；分散式的灾害应对法律体系在应对复杂灾害面前依然显的苍白无力。第三是法律内容笼统， 抽象而破碎，可操作性差。不少条文提目标，喊口号，但具体怎么落实，规定不清楚，缺乏相应制度安排；第四是有法不依，执法不到位。我国灾害管理在很大程度上仅仅依靠政府的权威，依靠行政管理，而不是依靠法律，政治化问题比较严重，灾害管理中的依法管理意识淡薄。第五是防灾减灾方面修法步伐滞后，没有发挥法律超前预防的作用。
2.2 政府灾害管理职能的顶层设计不足
灾害的公共危害性决定了灾害管理是国家行政工作的重要部分，政府必然成为风险管理的核心主体，但我国一直缺少一个独立常设性的灾害管理部门，国家减灾委员会不是实体，而仅仅是一个由近30个部委组成的部级协调机构。就地质灾害而言，就至少涉及民政部、中国地震局、中国气象局应急减灾与公共服务司等二十几个部门，各部门自成体系，互不隶属， 缺乏横向联系；这种条块分割割裂了灾害管理各个环节的逻辑联系，各部门缺少互通互联，资源共享的有效机制，灾害突发时难以快速有效的整合资源，难以实现有效应急联动，削弱了应对各类突发事件的能力；灾前防范与灾害恢复过程中管理力量分散，难以有效协调和指挥，容易造成职能分散、重叠或缺位，导致管理效率低下。其次，政府的灾害管理职能存在超前、滞后和不足，“超前”是指政府在灾害管理中越位，管的过度、过细，“全能”的政府权力延伸到社会层面并进行干预， 导致灾害管理过度依赖政府，弱化了社会的作用，同时政府陷入灾害-政府救助-重建-同样的灾害-政府再救助的恶性循环，背上了巨大的财政负担，难以实现把减灾作为经济与社会可持续发展重要保障的目标。“滞后”是指政府缺位，表现为防灾减灾规划不足，如我国城镇建设中灾害设防只考虑地震和洪水两个危险性因素，而其它的诸如滑坡、泥石流等地质灾害都不在考虑范围之内；地方政府功利主义的政绩观导致灾害防范投入不够，机制欠缺，缺少全盘统筹、科学调度。“不足”是指政府公共服务意识不足，社会管理职能不到位，如救助项目与标准不明确，安全文化意识教育与训练缺少常态化，对于灾害相关的专业机构和NGO资源管理协调差等。
2.3 缺乏有效发挥社会功能的灾害管理作用机制
首先从法律上对社会单元的权利和义务缺乏明确的界定，缺乏对灾害救助专业机构、NGO、社区、志愿者的地位、责任和义务的明确规定，社会组织在防灾救灾中的功能与作用不受政府重视；其次，缺乏在灾害管理中有效地发挥社会组织作用的机制， 缺少对社会组织资源的有效管理和协调，社会组织难以有效地参与一线救灾工作，与政府相关部门分工协作。第三，社会缺少对灾害管理责任分担的意识，缺少协调应对灾害的社会文化适应机制[2]，社会公民或者基于灾害风险管理知识的匮乏，或者出于心理上的侥幸，或者出于主观上的责任意识转移，认为这是政府的职责，明显的表现出灾害风险意识、保险意识以及社会互助等意识不足。
2.4 社会化的风险损失承担机制远未发挥出作用
目前我国应对地质灾害损失实施的是以国家财政救济为主，地区对口支援和社会捐助为辅的灾害补偿机制，这种救灾机制几乎全部依赖各级政府财政[3]，导致通过市场运用保险渠道进行风险分散和补偿的效果有限。如“5.12”汶川大地震造成的直接经济损失达8451亿元人民币，但保险业合计支付赔款仅16.6亿元，占直接经济损失仅约0.2%；雅安地震共造成生命财产损失422.6亿元，而保险能够覆盖的仅有1.42亿元，约占0.03%；而在发达国家，这一比例平均为36%。由此可见，在我国地质灾害损失补偿中，保险的作用远远没有得到发挥，市场调节作用缺失，市场机制的活力没有被激发出来。其次，保险经营的基础范围小。目前只有部分寿险和意外险对地震及其衍生的地质灾害造成的人身伤害可以进行理赔，而在大多数家庭财产保险中把地震纳入免除责任中。究其原因，主要是因为根据保险原理，当损失是大多数投保对象同时遭受巨大损失时，这样的风险是不可保的。在这样的情况下，如果没有全民一致的理念，增大保险基础；没有政府的担保，没有有效的强制制度和法律作保障，是很难把灾害管理市场机制的作用发货出来。其三，巨灾保险机制迟迟不能出台，保险市场的经济补偿效用滞后，导致灾害补偿资金来源渠道单一、补偿程度和补偿效率较低；灾害损失风险分散手段单一，资本市场的作用远远没有发挥出来，这不是一个成熟的经济市场的表现。
