城乡统筹中的农村基层司法行政服务模式创新
时间：2021-05-15 00:03:45 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘要：农村基层政府和广大农民群众遇到的法律问题与日俱增，农村基层司法行政机构的职能弱化问题日益凸显，给传统农村基层司法行政管理模式带来了许多新的问题和挑战。因此，应改变原有管理观念、管理体制及管理方式，促进传统农村基层司法行政向以主动介入、部门联动和社会参与为特色的新型农村基层司法行政服务模式转变。当前，可以村（居）自治组织为依托，通过搭建村（居）一级工作平台，吸纳、整合多方力量，促使农村基层司法行政机构将法制宣传教育、人民调解、社区矫正、帮教安置、法律维权等多项职能延伸到最基层的村、组和社区，形成多方参与、共同作用的农村基层司法行政综合服务体系。为此，需要重点研究和解决农村基层司法行政机构的职能延伸范围以及村（居）法务组织的职能内容、自治性质、资金支持等问题，从而保障农村基层司法行政服务模式创新的合法性，促进村（居）法务组织在承接农村基层司法行政服务职能的轨道上实现自身的独特性、独立性、延续性。
关键词：城乡统筹；基层司法行政；职能延伸；法务前沿工程；村（居）法务工作站
中图分类号：D926.1 文献标识码：Ａ文章编号：1003-854X(2012)04-0131-06
农村社会是中国社会的基础，社会管理的重点在基层、在农村。当前，在推进城乡统筹的背景下，农村不仅是社会管理的重点，也是整个社会建设的重点。面对转型期农村社会关系复杂化、矛盾多样化的新形势，如何改革传统的矛盾疏导机制、构建新型的社会稳定机制，是农村社会管理的新课题。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》第一次以党的文献的形式确定了司法行政工作服务农村改革发展的重大任务，既给基层司法行政带来了极为广阔的法律服务市场，也带来了化解农村社会新型矛盾纠纷的现实挑战，更带来了如何推进农村民主法治建设的新任务和新要求。本研究通过分析湖北罗田农村社会变迁和基层司法行政所面临的问题，以全县创建实施的“法务前沿工程”为介入视角，探讨在城乡一体化发展背景下农村基层司法行政工作机制的变化，以促进传统农村基层司法行政向以主动介入、部门联动和社会参与为特色的新型农村基层司法行政服务模式的转变。
一、农村基层司法行政服务模式创新的动机和背景
政府创新是社会经济发展的必然要求，地方发展是地方政府创新宏观而持久的背景。① 目前，湖北罗田农村社会结构和管理模式正在发生两个突出的变化，一是农村基层政府和广大农民群众遇到的
* 本文系2012年教育部人文社会科学研究一般项目“乡镇治理中的政府与民众良性互动机制建构研究”（项目编号：12YJA710016）、2008年国家社会科学基金重大项目“健全农村民主管理制度对策研究”（项目编号：08&ZD028）的成果。
法律问题与日俱增，二是农村基层司法行政机构的职能弱化问题日益凸显。这两个变化不仅使传统的农村矛盾疏导和纠纷解决机制遭到破坏，而且使传统的农村基层司法行政管理模式受到挑战。
1. 日益凸现的职能弱化对农村基层司法行政的挑战
我国司法行政体系中，街道、乡镇司法所是最基层的组织机构，担负着具体组织实施基层司法行政各项业务工作、直接面向广大群众提供法律服务和法律保障的重要职能。乡镇司法所是司法行政工作面向农村基层、服务农民群众的重要渠道和前沿阵地，无论是与刑罚执行、劳动教养有关的社区矫正、安置帮教，还是人民调解、法律服务、法律援助、依法治理、法制宣传等工作，都与维护农村基层的社会稳定息息相关。
但在当前，乡镇司法所的职能弱化问题日益凸显，成为制约农村基层司法行政工作进一步发展的重要瓶颈。以罗田为例，全县7 个镇5 个乡，每个乡镇司法所不到2名工作人员，却担负着几十个村（居）的法制宣传、法律保障和法律服务工作。比如，凤山镇司法所有助理员2 名，但有社区矫正对象24 人、刑释解教人员68 人，单靠司法所自己来管，只能完成摸底排查、数据统计工作。同时，在实际工作中，绝大部分乡镇党委、政府都是把乡镇司法所当作自己的内设机构，把司法助理员当作乡镇的行政人员或事业单位的工作人员来使用的。通常是，乡镇司法所的助理员除了承担法务职能工作以外，还要同乡镇干部一样承担行政包点、计划生育、殡葬改革等其他乡镇工作，同时还要身兼数职，如综治办副主任、信访办副主任等，完成乡镇党委、政府交办的其他工作任务。
由于长期负重工作，乡镇司法所只能疲于应付、顾此失彼，这样不仅严重影响了业务工作的正常开展，制约了农村司法行政事业的发展，而且导致农村干群对乡镇司法所的满意度逐渐降低，其基础地位被动摇，开始面临被边缘化的窘境。对此，司法部部长吴爱英曾经在全国基层司法行政工作会议上强调：“基层是司法行政工作的基础。加强司法行政基层建设，直接影响和决定着司法行政工作的全局。基层稳则全局稳，基层活则全局活，基层强则全局兴。”②
2. 农村社会结构变化引发的农村社会管理问题
农村社会管理是一项复杂的系统工程。建构与农村社会阶段变化相适应的社会管理机制是农村社会发展的必然要求。当前既是农村群众得到实惠最多的时期，也是农村社会矛盾和问题相对较多的时期。③ 原有的农村社会管理模式已难以适应，农村社会矛盾的对抗性，尤其是利益受损农民对基层干部或者政府的对抗和抵制程度正日益加剧，从而深刻影响到农村社会秩序的维持。④
特别是，伴随农村基层政府和广大农民群众遇到的法律问题与日俱增、法律服务需求量越来越大，农村法律服务的资源匮乏与供给不足问题日益凸显。比如，在罗田县，近年来随着县域经济的发展和农村普法工作的深入，农民的维权意识逐渐增强，农村的利益冲突显著增加，并且矛盾纠纷逐渐由原来的村民之间、村民与集体之间扩展到村民与社会之间，宅基地纠纷、经济合同纠纷、产权纠纷、经营活动纠纷等不断涌现，呈现出主体多元化、内容复杂化、调处疑难化等特点。如何从综合性、持续性和动态性的特点出发，优化农村基层司法行政资源配置，满足农村基层政府和广大农民群众的法律服务需求，是摆在农村基层司法行政机关面前的一个亟待解决的新课题。
作为农村社会管理工作的直接参与者，基层司法行政机关不仅要突出矛盾调解和特殊人群管理工作，还要进一步整合职能，发挥教育、服务、援助功能，为农村社会管理创新提供有力的服务保障。当前，涉及农民切身利益的民生问题日益增多，在处理纷繁复杂的农村社会矛盾中，公检法等部门“打击”、“惩治”的“硬”职能遭遇重重阻力，而注重“预防”、“教育”、“感化”作用的司法行政“软”手段能够取得良好的社会效果。因此，充分发挥农村基层司法行政的职能优势，凸显农村基层司法行政工作在创新农村社会管理与构建农村和谐社会中的作为和地位，对于整个司法行政事业的改革与发展具有十分重要的意义。
二、农村基层司法行政服务模式创新的价值与目标
政府创新的目标是积极回应公共需求，改善生活质量，提高政府公信度。⑤ 罗田“法务前沿工程”以村（居）自治组织为依托，整合乡镇司法所干警、村（居）干部、社会志愿者和其他社会力量，在村（居）一级搭建法务前沿工作站，使司法行政机关将法制宣传教育、人民调解、社区矫正、帮教安置、法律维权等多项职能延伸到村、组和社区。这一农村基层司法行政服务模式的创新，呈现出以下几个维度的价值与目标：
1. 优化司法行政职能
