平衡公民物权与公共利益冲突的程序制度构建
时间：2021-04-14 16:01:59 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要 本文在对公共利益的概念、内涵等基础性理论问题进行深入探讨的基础上，结合强制拆迁中公民物权与公共利益关系冲突的现状，构建两者的平衡。
关键词 公共利益 公民物权 强制拆迁 权力制约
作者简介：赵亦文，首都经济贸易大学。
中图分类号：D923 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)12-028-02
一、公共利益的概念
公共利益是一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，世界各国法律关于公共利益的规则与具体实施的方式和内容各不相同。大多数学者是从公共与利益两方面来界定公共利益的。在早期以不确定多数人作为公共的概念是广为被人承认的标准。“利益”一词，指能满足人们物质或精神需要的事物。那么公共利益是不是就是公共和利益两者概念的简单相加呢，我认为不是，公共利益概念的提出应当具有道德价值判断与利益量化考量的双重意义，公共利益必须符合受益人的数量最多且和人类生存有紧密关系。因此，国家基于扶助弱者的立场对于少数私益的保护，这种情况下少数人的利益也可形成公益。除此之外，公共利益的概念中还应当蕴含着一种正当性，尤其在征收征用中，公共利益既是剥夺公民财产所有权的行政行为适法性条件之一，也是其合正义性之所在。所以公共利益概念本身就是在寻求一个公益与私益之间平衡的基点。
二、强制拆迁中公民物权与公共利益关系冲突的现状
随着我国城市建设的快速发展，由房屋拆迁引发的相关问题在一些地方已经相当严重，暴力拆迁、极端对抗事件时有发生。公共利益关系到每个人的利益，在要求单个人或是少数人牺牲其个人利益服从并满足公共利益需要时，不免会发生权利冲突。如何抑制、协调利益冲突，营造和谐社会，对冲突的利益进行整合、平衡，不仅成为社会的强烈诉求，更是法律所面临的突出问题。
（一）利益表达与协调机制的缺位
我认为现在公益征收中，利益表达与协调机制的缺位是导致公民利益得不到充分体现和及时维护，从而产生冲突的主要原因。公民作为利益主体之一，利益表达的正式渠道比较狭窄，我国政治体制与西方国家不同，一般情况下，不能采取游行、示威等方式，这样容易导致社会秩序混乱，影响社会安定，那么，国家应该为公民在表达自身利益诉求方面建立各种渠道，使失地公民能够表达自己的愿望和要求，政府特别是决策机关能够随时听到公民的声音和真实想法。没有恰当的利益表达机制就不可能建立起利益的协调机制，就无法切实维护公民的根本利益。马克思曾说过，发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。建立利益表达机制的前提是尊重公民的利益主体地位，从法律和制度层面上保证公民有平等参与和表达意见的权利。《国有土地上房屋征收与补偿条例》虽然规定了征收补偿方案要征求公众意见，但我认为国家应建立更多沟通渠道可供选择，比如公民可通过各级人大和政协的代表、委员表达自己的意见和要求，人大和政协作为权利机关和协商机关，是政治机构中各利益群体表达自身利益诉求最重要的场所。公民也可以通过信访或是媒体的渠道来反映自身利益和要求。
（二）权利制约不到位
政府既是征用土地的决策者、实施者，又是被征用土地的使用者，更是争议的协调者和裁决者，处于绝对优势地位。他集多种职能于一身，既做运动员又做裁判员，使《宪法》关于根据公共利益需要对私有财产进行征收征用的规定，在实际执行中难以对政府权力做出限制，反而成为政府进行强制拆迁的借口。这样做表面看提高了拆迁工作的效率，却牺牲了基本的公平。在市场经济条件下，围绕拆迁补偿和安置的纠纷是一场平等民事主体间的利益纠纷，但利益驱动使掌控土地的地方政府有意无意的越位，以至行政权力无任何制约和无限膨胀，非常容易侵害个体权利。因此，必须建立有效的监督机制，使这种权力受到制衡。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督，但这种监督是行政机关的内部监督，缺乏权利制约，难以保障公正性。
三、平衡公民物权与公共利益冲突的程序制度构建
（一）建立正当程序机制
当政府行使权力的行为可能对公民个人的权利与自由构成剥夺、限制、侵害或减损时，就应当由代表民意的机关根据宪法原则与要求，经过充分辩论，制定必要的法律规则；再由行政机关依据法定权限与程序，并在法律规则约束下行使权力；在行使权力的政府行为做出后，公民个人认为自己的权利与自由被非法剥夺、受到限制、侵害或减损，有权诉请司法机关撤销行政机关采取的措施，司法机关依照法定程序审查争议双方的事实与理由后作出最终裁决。可以说没有正当程序，政府权力的滥用就不会遇到任何障碍。一切法定权利都可能因其不可操作性而变得毫无意义。正当程序不仅在保障个人的一般权利和自由方面发挥着关键作用，在保护财产权利、限制政府征用权方面也是不可缺少的。纵观世界各国的土地征用制度，正当程序机制在各个环节中都起着至关重要的作用。
1．事前的公示公告
要想提高征地的透明度，使各权利主体能够真正维护自身的权利，征地过程必须要公开，从预征土地、批准、补偿到进入使用土地都必须提前告知被征者，将公告程序贯穿于征收的整个过程，公开公布征地的一切文件和资料，还可以将建设项目立项情况和征收征用情况在报纸和网络上公布，供公众查阅，接受公众监督。对征收征用涉及到的相对人，要把公告送到他们每一个人手里，确保每一个被征收征用人都能够充分了解征收征用情况。公告本身应是对政府权力的一种制约。一旦征收征用完成后，政府擅自改变征收征用的土地和财产的用途，被征收征用人就可以依据该公告对政府提起行政诉讼。
2．事中的群众参与
在市场经济体制下，各利益主体实现互赢的渠道必须是能够进行平等协商、对话、谈判。当行使权力可能对当事人权利义务产生不利影响时，必须为当事人提供某种形式的表达意见和为自己利益辩护的机会，这对于一个法律过程来说是最基本的、也是不可缺少的程序要素。所以无论是征收征用公共利益目的的判断、项目的立项，还是补偿标准的确定、安置的落实，有关国家机关都应举行听证会，允许土地所有者、其他权利人和一般公众发表意见，
3．事后的司法救济
司法救济权是现代法治国家法院的一项重要职权，是国家通过司法机关对公民、法人不服其他国家机关的处理决定，或者对国家机关因某种作为或不作为而致使自己的权益受到损害提起诉讼的一种法律制度。为了使公民物权与公共利益更加平衡协调，应当充分发挥司法救济权在征收征用中的作用，保障被征收人和相关利害关系人获得司法救济的权利。在我国，就司法对公益征收的救济而言，首先要扩大行政诉讼的受案范围，降低行政诉讼的受案门槛，受征收影响的利害关系人若对征收的公益目的性持有异议，可向征收决定机关提出建议或向有权机关提出复议申请，对复议决定仍不服的，可以向人民法院提起诉讼。其次，对征收程序违法应有司法追究。程序违法是征收征用过程中普遍存在的问题，而我国对于程序上的瑕疵或违法达到何种程度就应该认定行政行为违法，目前缺乏适当的规则。大多数情况下，当程序上的瑕疵不足以危害实体权利，通常就不认定行政行为违法。其实只要当事人对程序的合法性提出异议，就应当根据程序环节在征收征用过程中的属性严格界定，采用利益权衡或比例原则构建适当的评估体系，以明确程序违法的责任。最后，为保障公共利益的实现，还应当建立公益诉讼制度，扩展公益诉讼的原告主体资格，使每一个社会公民和组织都有权向司法机关提出维护公共利益的主张。
