加强城市生活垃圾处理工作的行政法律手段探讨
时间：2021-04-02 12:04:49 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
2011年4月19日，国务院批转了住房和城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（以下简称《通知》）。《通知》指出，要综合运用法律、行政、经济和技术等手段，不断提高城市生活垃圾处理水平。本文对运用行政法律手段加强城市生活垃圾处理工作进行探讨。
一、完善法规标准
目前城市生活垃圾处理工作方面的唯一行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》是1992年发布的，由于年限较长，与当前形势已不相适应。表现在市容环境卫生管理责任规定不够明确、有关单位和个人在环境卫生方面的权利和义务的规定不明确、缺少具体的处罚措施、执法力度不强等问题[1]。因此，《通知》提出要研究修订《城市市容和环境卫生管理条例》，加强生活垃圾全过程管理。《城市市容和环境卫生管理条例》修订后，各地关于环境卫生管理的地方性法规也要作相应的修订。同时要建立健全生活垃圾处理标准规范体系，制定和完善生活垃圾分类、回收利用、工程验收、污染防治和评价等标准。立法的主要方向和立法重点是生活垃圾的减量化、资源化和无害化，通过立法逐渐构建和完善我国生活垃圾管理法规体系，这个体系应是综合性基本法、各主要方面单行法、针对具体问题的法规规章相互配合、相互补充形成的一个协调统一的体系[2]。
二、统筹规划
《通知》提出城市生活垃圾处理要与经济社会发展水平相协调，注重城乡统筹、区域规划。通过行政规划，强化引导。因此要抓紧编制全国和各省（区、市）“十二五”生活垃圾处理设施建设规划，推进城市生活垃圾处理设施一体化建设和网络化发展，基本实现县县建有生活垃圾处理设施。各城市要编制生活垃圾处理设施规划，统筹安排城市生活垃圾收集、处置设施的布局、用地和规模，并纳入土地利用总体规划、城市总体规划和近期建设规划。在城市新区建设和旧城区改造中要优先配套建设生活垃圾处理设施，确保建设用地供应，并纳入土地利用年度计划和建设用地供应计划。编制城市生活垃圾处理设施规划，应当广泛征求公众意见，健全设施周边居民诉求表达机制。生活垃圾处理设施用地纳入城市黄线保护范围，禁止擅自占用或者改变用途，同时要严格控制设施周边的开发建设活动。
三、加强行政执法
加强行政执法需做好以下工作：一是行政检查。一方面要建立城市生活垃圾处理工作督察巡视制度，加强对地方政府生活垃圾处理工作以及设施建设和运营的监管，另一方面地方政府行政部门要加强日常巡查，及时发现和制止涉及城市生活垃圾的违法行为。二是行政许可。要简化程序，加快生活垃圾处理设施立项、建设用地、环境影响评价、可行性研究、初步设计等环节的审批速度；严格设定城市生活垃圾处理企业资金、技术、人员、业绩等准入条件，加强市场准入管理；建立城市生活垃圾处理运营单位失信惩戒机制和黑名单制度，坚决将不能合格运营以及不能履行特许经营合同的企业清出市场。三是行政处罚。对违反城市生活垃圾处理工作法律法规的行政相对人要及时予以行政处罚，尤其是造成环境污染或安全生产事故的违法行为要严管重罚。四是行政强制执行。对逾期不履行义务的行政相对人，行政机关要依法强制执行。对金钱给付义务的履行，要申请人民法院强制执行；对排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，地方性法规规定可以代履行的，行政机关可以实施代履行。在实施行政强制执行时，可以参照《中华人民共和国行政强制法》草案（审议稿）的相关程序方面的规定，如履行催告程序，经催告当事人还不履行义务的，才实施行政强制执行。五是行政指导。住房城乡建设部、发展改革委、环境保护部、监察部等部门要对省（区、市）人民政府的相关工作加强指导。城市生活垃圾处理各职能部门在其职权范围内要加强对相关工作的指导。行政指导可以采用建议、示范、引导、辅导、提供信息以及其他有助于城市生活垃圾管理的非强制方式。
四、加强行政奖励
行政奖励是指行政机关或者法律法规授权的具有行政奖励权限的组织依照法定条件和程序，对为国家、人民和社会做出突出贡献或者模范地遵纪守法的行政相对人，给予物质的或者精神的奖励，以此来表彰先进、激励后进, 充分调动和激发人们的积极性和创造性的具体行政行为[3]。在我国实践中多表述为 “表彰奖励”或者 “奖励”。目前有不少城市对在城市生活垃圾处理中有显著成绩的单位和个人进行表彰奖励作了规定，如《北京市生活垃圾管理奖励办法》规定，设立生活垃圾减量化、资源化、无害化优秀奖。《广州市生活垃圾处理终端阶梯式终端计量收费及奖惩办法》规定，对减量的区进行奖励。《湖南省城镇生活垃圾无害化处理设施建设奖补资金管理办法》则规定对城镇生活垃圾无害化处理设施建设进行奖励。《通知》提出研究制定生活垃圾减量激励政策。从理论上说，要在规范授奖主体、明确奖励范围、确定奖励种类、规范奖励条件、规制奖励程序 、确保奖励资金等方面作出操作性强的规定，并不断建立健全行政奖励的监督机制，对行政奖励的设定、实施和救济进行监督。
五、完善行政应急
《通知》提出，运营单位要制定应急预案，有效应对设施故障、事故、进场垃圾量剧增等突发事件。但城市生活垃圾处理中发生的突发事件涉及面广，造成影响大，仅仅由运营单位制定应急预案不足以对付。因此，需要地方政府制定应急预案。目前有不少地方政府都出台了城市生活垃圾处理应急预案，如浙江省宁波市出台了《宁波市市区生活垃圾处理应急预案》，嘉兴市出台了《嘉兴市生活垃圾处理应急预案》。没有制定应急预案的政府应尽快出台应急预案，已制定应急预案的政府要完善应急预案，要在生活垃圾处理突发事件分级、组织机构和职责、监测和预警、应急响应、后期处置、保障措施等方面做出科学的规定，尤其是要建立和完善政府应急管理的组织体系和建立良好的应急管理信息交流机制。通过完善行政应急，提高应对生活垃圾处理突发事件的能力，规范和指导市区生活垃圾处理突发事件的应急处置工作，确保将可能发生的生活垃圾处理突发事件造成的影响降到最低限度，保障公众的身体健康和生命财产安全，维护城市环境，促进经济社会全面、协调、可持续发展。
六、加强行政征收
《通知》提出按照“谁产生、谁付费”的原则，推行城市生活垃圾处理收费制度。产生生活垃圾的单位和个人应当按规定缴纳垃圾处理费。但对于垃圾处理费的性质未作规定。目前各地城市生活垃圾处理收费管理办法基本将之视为经营服务性收费。其依据来自于原国家计委、财政部、建设部、国家环保总局联合下发的文件《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（计价格[2002]872号）。这样在实践中就出现了“一种定性为由环卫企业收取的经营服务性收费居然要委托行政和垄断部门征收”的怪现象，有的地方生活垃圾处理费由环卫企业收取，用的却是行政事业性收费发票[4]。如果生活垃圾处理费是经营服务性收费，也难以理解《城市生活垃圾管理办法》对单位和个人未按规定缴纳城市生活垃圾处理费的行为可以作出行政处罚的规定。垃圾处理的社会公益性，决定了垃圾处理收费行为的强制性，因此垃圾处理收费行为定性为行政征收行为更为妥当。行政征收是指行政主体出于公共利益之需要，对行政相对人的财产进行无偿的征收[5]，生活垃圾处理费是实行社会公共管理需要而开征的一种收费。应从法律的层面确定垃圾处理费地位。在我国目前的条件下宜按照行政事业性收费加以管理，改变目前生活垃圾处理费收取比例偏低的状况。此外，要探索改进城市生活垃圾处理收费方式，降低收费成本。目前在已经实行收费制度的地方存在着委托税务、财政、社保、工商、自来水、煤气等行政部门或垄断行业代征的情况。
七、加强行政协作
在行政机关各职能部门分工日益细化的今天，城市生活垃圾处理工作已经不是单个职能部门所能独自完成的了，需要住房城乡建设部门、环境保护部门、发展改革委、科技部门、工业和信息化部门、财政部门、国土资源部门、农业部门以及商务部门等各部门在分工基础上的通力协作，发挥行政的整体优势。加强行政协作的主要方式有：一是部门联合。部门联合是指相关部门共同对城市生活垃圾处理工作统一进行管理，通过联合办公、联合执法，并根据各自的职责权限范围分别作出决定的协作方式。住房和城乡建设部门负责城市生活垃圾处理行业管理，牵头建立城市生活垃圾处理联席会议制度，协调解决工作中的重大问题。二是行政协助。行政机关在履行职责过程中因法定原因独自行使职权难以达到行政目的、因事实原因尤其是因缺少必需的人力和设备而不能完成公务的，向与其无隶属关系的其他行政机关提出协助请求，被请求机关依法提供职务上的帮助以支持请求机关实现其行政职能。三是通报、告知。在工作中行政机关加强相互协商，定期或不定期地通报情况，交换意见，确定问题，协调措施，及时解决工作中遇到的问题。如环保等专业部门的监管信息及时告知住房和城乡建设部门。
参考文献
[1] 张益.我国生活垃圾管理立法体系亟待完善[N].中国建设报，2010-09-20.
[2] 何文初.我国城市生活垃圾污染防治的立法研究[D].湖南师范大学学位论文，2003.
[3] 王莹.我国行政奖励制度的缺陷与完善[J].河北公安警察职业学院学报， 2007 (3).
[4] 熊洪斌.关于城市生活垃圾处理实行收费制度的几点思考[J].当代经济，2009 (15) .
[5] 李清.浅谈我国行政征收制度[J].科教导刊，2010 (8).
（责任编辑：文雪峰）
