城市生态环境治理中的公众参与制度的认知与建构
时间：2021-04-02 04:01:08 来源：雅意学习网 本文已影响 人 
摘 要：城市生态环境治理中主要矛盾为利益冲突，从行政法的角度，建构公众参与制度的法律基础，遏制城市生态环境恶化，改善居民居住环境。本文从分析公众参与的价值入手，以现代公共行政为议题分析的背景，以山东省所建立的城市生态环境治理中的公众参与平台为范本，深入阐述城市生态环境治理的特点以及公民参与城市生态环境治理的内涵和内容，从行政法角度提出改进公众参与城市生态环境治理的路径。
关键词：城市生态环境;公众参与;行政法律制度
中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：1009 — 2234（2019）02 — 0097 — 05
从上世纪80年代以来，我国进入了城市化稳定快速发展时期。在城市化高速发展的这几十年当中，大力建设城市，使社会经济充满活力。但是在城市化进程中，伴随而来的也包括对城市生态环境的破坏和污染。从建国伊始，就开始了以政府主导的城市生态环境治理，不管是在制度设计、机构建设、治理手段上都充分体现了政府主导模式的特征。城市生态环境面临的问题涉及面广、持续时间长、污染源种类复杂。鉴于此，须调整以政府为主导的城市生态环境治理模式，将公众参与机制纳入城市生态环境治理中，构建城市生态环境治理的二维体系。然则，理论层面的设计和现实情境的需要存在着一定的落差，所以公众参与治理，不管是在参与方式、参与过程、参与结果、参与保障方式上形成了困境和障碍。可行的路径是在做出相关行政决策前进行信息的收集和调查，再根据意见在决策审议通过后，公众继续对公众政策的执行和城市环境质量进行监督。笔者将在公共治理背景之下，从行政法角度，考察城市生态环境治理中的公众参与现状，重点分析其现实困境和形成原因，并针对突出问题提出具体制度建构的法律基础。
一、公共行政背景下的公众参与
一方面，公众参与不管是在制度规范上，还是过程参与中，都是一个系统的过程。在公正、透明的前提之下，公众参与从信息发布、收集阶段、决策绘制阶段、审议通过阶段到后续监督阶段都有充分体现。公众参与不仅只是公民参与国家治理的现代民主形式，从法律角度而言也是公民行使权利、保障权利的方式。另一方面，公众参与是公民与政府相对应的事，是权利与义务相向的过程。公民在参与城市生态环境治理过程中，行使信息获取、表达意见等权利，政府即相应具有信息公开、举行听证等义务。
（一）城市生态环境治理的背景：公共行政
共同治理是20 世纪80 年代出现的公共行政理念，公共行政理念的提出，与时代的发展、社会背景的更新、行政活动的多样性是互为影响的。公共行政的的提出，丰富了行政行为方式和行政活动种类，而行政活动的多样性也是共同治理建立和发展的重要途径。从行政法角度观察，城市治理主要包含以下几点理论基础。第一，城市治理的核心指导思想是民主法治。政府依法律产生，对法律负责，受法律监督。行政权力也一样，来源于法律授权，也同样受法律的监督。行政权力在行使的过程中，不仅程序应当合乎法律，更应适应执法生态文明的要求，与社会形成广泛的互动，社会权利能够有效地制约行政权力，最终形成行政决策的科学化和民主化。第二，人民主权是城市治理的理论基础。根据《宪法》第2 条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会行使国家权力，通过其他途径和形式管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，实现当家作主。城市治理重要的一个特点和要求即是参与主体的多元化，包括公民，社会组织等。治理主体多元化符合《宪法》的要求，是《宪法》中人民主权精神的重要体现，是人民主权原则的切合实际的实现途径。第三，城市治理的发展方式。城市治理的重要途径是将行政执法系统与生态系统的统一保持一致，行政执法系统力求整体、统一协调发展。以此思维创新为指引，执法机制架构理顺为中心，制度完备为保障，现代信息技术为支持。基于此，本文要讨论的行政法视野下的城市治理即以城市公共事务为范畴，以民主法治为指引，以人民主权原则为根本，治理主体多元化，治理途径科学化，为建成现代宜居城市生态环境的现代城市政府行政模式。
（二）公众参与城市生态环境治理中的现实情境
自《环境保护公共参与办法》以来，各地纷纷探索全民参与城市生态环境治理模式。山东环保部门在该精神的指引下，创新了生态环境污染治理模式，即多方合力推动环境治理，并取得良好治理效果。第一，完善政策中的公众参与制度。早在2005年，山东省环保部门就开始研究制定《山东省环保公众参与办法》，充分运用媒体、网络、民意调查等各种渠道，综合各类因素，广泛征求意见。省环保、财政部门联合制订出台了《关于奖励举报环境违法行为的暂行规定》和具体实施意见，明确停产治理后擅自恢复生产等5种情形适用举报奖励。2010年12月，为适应环境监管形势需要，在广泛征求各方的基础上，山东省又对举报规定进行了修订。第二，全面实行政务公开，保障公众知情权。山东省不断完善环境信息公开渠道，实行环境质量公告制度。从2006年开始，省、市政府定期公布能耗指标和环境空气质量、跨界断面水质指标。各级政府及有关部门在主流媒體发布饮用水源地水质、重点流域水质和近岸海域水质、城市空气质量预报、环保重点工程进展、重大环境污染事故等信息，扩大了公众环境知情权。第三，加强社区建设，从基层开展公众参与。在济南市天桥区环保部门牵头组织下，城管、居委会、小区居民和餐饮经营者代表共同召开了两次环境圆桌对话会议。通过政府部门、排烟餐饮企业、居民代表三方多轮磋商，形成了“技术改造、无害排烟”方案并迅速落实。第四，推进政务监督，促成公众参与系统化。临沂市组建了一支市民环保监督员队伍，专门为110名市民代表发放了聘书和监督员证。一方面，他们协助环保部门宣传环保法律法规，提高公众环境意识，密切关注本区域环境质量状况，检举环境污染和破坏环境的违法行为;另一方面，监督环保人员的执法行为，进一步提高环境执法队伍素质。①综合考量山东公众参与的平台构建和相关省市的公众参与建设，公众参与城市生态环境治理依旧呈现出关注度高、参与程度低、质量效益低。加之，城市生态环境治理和公众参与在我国都属于新兴事物，不管是在参与意识、参与制度、参与方式上都存在明显不足，无法形成公众参与城市生态环境治理制度化和常态化。所以，公众参与城市生态环境治理依旧需要进一步完善：
