农用地“三权分离”改革探讨

时间：2021-03-22 20:08:16　来源：雅意学习网本文已影响人

　　[摘要]中国共产党执政以来，我国农用地的权属关系大致历经了三次变革，从所有权和使用权高度统一到所有权和承包经营权分离，再到所有权、承包权、经营权“三权分离”。在农用地“三权分离”的制度框架下，要预防其可能带来的“非粮化”“非农化”、套取政策扶持资金和“被城镇化”等负面问题。在农用地经营权流转的具体操作上，要确保经营权流转匹配于主动城镇化，构建农民双向选择的机制，更好发挥地方政府的职能作用。
　　[关键词]农用地；“三权分离”；新型城镇化
　　[中图分类号]F321.1；F320.2 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2017）03-0039-04
　　农用地包括耕地、林地、草地、养殖水面等[1]。本文所称“农用地”，专指农民承包的耕地。长期以来，我国农用地的所有权和使用权处于高度统一状态。从中国共产党延安时期局部执政以来，我国农用地的权属变革大致历经了三个时期。所有权和使用权（这里主要是指承包经营权）的第一次分离是家庭联产承包责任制下的“分田到户”。而近年来开展的承包权与经营权的分离改革，实现了农用地所有权、承包权、经营权“三权分离”（或“三权分置”）[2]。
　　一、“三权分离”的演变历史
　　（一）所有权、使用权高度统一时期
　　这一时期的农用地所有权历经了两次变革。第一次变革是变封建地主土地私有制为农民土地私有所有制；第二次变革是变农民土地私有制为集体所有制[2]。
　　1.第一次变革主要是新民主主义革命时期。众所周知，中国共产党取得革命胜利在很大程度上是靠“打土豪、分田地”的口号动员了亿万农民。1947年，中国共产党制定的《中国土地法大纲》明确提出：“没收地主的土地，按农村人口平均分配土地”，主张实行“耕者有其田”的土地所有权制度。新中国成立后，中国共产党进行了更大规模的土地改革。1950年，中国共产党在《土地法大纲》的基础上颁布并实施了《土地改革法》，进一步将农民土地私有制由老解放区推向全国。县级人民政府颁发了土地所有权证[3]，并承认一切土地所有者有自由经营、买卖和出租其土地的权利。至此，封建地主土地私有制彻底被废除，土地真正实现了“耕者有其田”的小农私有。
　　2.第二次变革主要是人民公社化时期。20世纪50年代中后期，为了废除一切私有制，我国从初级社、高级社到1958年的人民公社，开展了越来越升级的集体化运动。集体化运动最重要的特征就是包括农用地在内的一切生产资料归公社所有。这标志着农用地农民私有制的结束，集体所有制的形成。共产风灾难后，到20世紀60年代初期，农村经济被迫从人民公社和吃大锅饭的食堂退下来，虽然形式上还保持了人民公社，但实际上退到了生产队的小集体，并逐步形成和稳定了“三级所有、队为基础”。“三级”具体对应的是：人民公社、生产大队和生产队。改革开放以后，人民公社解散，恢复为乡，生产大队恢复为行政村，生产队实际为现在的村民组。至此，虽然农用地的所有权发生了重大转移，但其与使用权依然是高度统一。
　　（二）所有权、承包经营权的“两权分离”时期
　　农用地最大的经济改革就是1982年的家庭联产承包责任制，即分田到户，俗称“大包干”。在这种制度安排下，农用地的集体所有权与农户承包经营权开始发生了分离[1]。在之后的近30年的实践中，这种分离不断地彻底化和定型化。同时，家庭联产承包责任制也拉开了我国第一轮土地承包的序幕。1984年，中央一号文件明确规定了“土地承包期一般应在15年以上。”按照1984年的一号文件，第一轮土地承包将在1997年左右到期，最迟也不超过1999年。在还未到期的1993年，出于稳定土地承包的考虑，当年11月颁布的《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中，把土地承包期从15年延长到30年，并制定“增人不增地、减人不减地”的方针。第二轮土地承包从1997年开始，到1999年基本完成。2002年通过了《农村土地承包法》，在法律上明确了农用地的承包期。其中，“耕地的承包期为30年，草地的承包期为30-50年，林地的承包期为30-70年”。这个法律还有一个更加重要的内容就是：“承包期内，发包方不得收回承包地。”2007年颁布实施的《物权法》规定，农民对其承包经营的农用地享有占有、使用和收益的权利，第一次正式明确了承包经营权是用益物权。2008年秋，在30年的土地承包期尚未满，党的十七届三中全会又宣布土地承包关系长久不变。至此，农用地所有权与承包经营权的分离正式完成[1]。
　　（三）所有权、承包权、经营权的“三权分离”时期
　　2013年7月，习近平总书记在湖北考察时强调，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系[4]。从此，农用地“三权分离”开始受到党中央和国务院的关注和重视。这是我国农用地产权改革的又一次重大创新，随后关于“三权分离”的政策意见不断出台。2014年1月，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》下发，文件第四部分“深化农村土地制度改革”中的第17条决定“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”[5]。为了进一步引导农用地经营权的有序流转，同年11月，中办国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。2015年8月24日，国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。这也表明，所有权、承包权、经营权的“三权分离”已经是农用地产权的基本制度框架。
　　二、“三权分离”可能带来的问题
　　把农用地的承包经营权分设为承包权和经营权，实行“三权分离”改革的逻辑在于：通过放活经营权，给与农民更为明确也更大的土地权利来加快土地流转，从而形成规模经营。在规模经营的土地上发展现代农业，从而实现农业收入的大提高。但是，在当前经济社会转型期，要防范“三权分离”可能带来的负面影响。

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