[中国行政体制改革模式探析]2018国家行政体制改革

　　摘要：20世纪70年代以来，世界范围的改革潮流对传统行政体制形成冲击，中国随着改革开放的不断发展，加强政府自身建设，建立一个符合时代要求的公正透明、廉洁高效的行政体制也日益被关注。本文系统回顾了当代中国行政体制改革历史，以此为基础初步构建了观察改革的基本模式，分析了这种改革模式的特点和所存在的路径依赖、动力不足和缺乏制度规范三大缺陷，并对继续推进改革提出了设想。
　　关键词：行政体制；模式；路径依赖
　　中图分类号：D63　文献标识码：　A
　　文章编号：1004－0544(2011)11－0078－04
　　
　　行政是国家行政机构管理社会公共事务的有效活动。特定时期的社会、经济、政治等因素会对行政体制产生影响，促其不断调整、完善。20世纪70年代以来，世界范围的改革潮流从政府职能、文官制度、财政预算等各方面对传统行政体制形成冲击。与此同时，中国随着改革开放的不断发展，加强政府自身建设，建立一个符合时代要求的公正透明、廉洁高效的行政体制也日益被关注。在此背景下，梳理中国行政体制改革的历史，总结改革的模式和经验，提出系统的建议尤具有现实意义。
　　一、全能主义模式及其超越
　　1949年新中国建立之后的政治模式被称作全能主义政治模式。它受战争年代根据地政权体制和斯大林时期苏联的影响，通过政党领导政府、政府控制组织、组织管理个人的方式，实现了国家对市场和社会的全面管制。这种模式在当时特定的历史条件下有一定的合理性：作为一个规模大、资源不丰富且又分散的社会，由政府直接对社会资源进行动员和配置，既有利于社会秩序的稳定，又能确保将有限的资源集中到现代化建设的关键环节。当然，这种行政体制弊端也不少，集中体现为地方自主性较弱；行政领域党政不分；政府过度膨胀等方面。克服这些弊端形成了改革的直接动因。至今为止，行政体制改革经历三大阶段。
　　1，调整阶段
　　1953年的“过渡时期总路线”计划用15年甚至更长时间完成社会主义改造任务。但三年不到。以公有制为国民经济的唯一基础的目标提前实现，在此基础上，苏联式的集中计划经济体制全面建立。由此带来的庞大的计划制定、执行、监督等任务使政府的社会、经济管理的功能不断拓展，政府规模随之扩张。以政务院(1956年后改名为国务院)为例，1949年下属部门35个，1956年后增加到81个，7年内翻了一倍多，它既要指导地方政府的相应机构，又要直接管理各种企事业单位，形成权力向上的“条条”模式。此模式下，地方积极性受到极大的影响。为此，1956年毛泽东在《论十大关系》中指出“要扩大一点地方的权力”，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好”。于是，1958年的行政体制改革的重心转向中央向地方放权让利，将中央的“条条”管理改为以地方的“块块”管理；通过撤销、合并，国务院机构减少到60个。然而，权力下放的副作用开始显现：地方政府各自为政，特别是在“大跃进”等“左”的思潮干扰下，地方政府不顾经济运行的客观规律，重复建设，浪费资源，使经济陷入严重困难。面对严峻局面，中央不得不重新强调集权，1960年在“调整、巩固、充实、提高”八字方针的指导下收回了下放的权力。与此相应，中央机构再次膨胀，1965年，国务院机构增至79个，回到1956年的规模。
　　2，转型阶段
　　1978年之后，改革开放的显著成果强化了改革自身的合法性。经济体制改革对旧的行政体制带来巨大冲击，再次拉开行政体制改革的帷幕。1982年行政体制改革的重点是解决领导体制问题，目的是实现干部队伍的“四化”。这次改革废除了干部终身制，给领导队伍注入新鲜血液。1987年，党的十三大决定，在深化经济体制改革的同时，进行政治体制改革，而行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分，“转变政府职能”第一次被确定为改革目标，成为解决计划经济传统与市场化之间矛盾的突破口。1993年的改革继续以职能转变为核心，对政府职能重新界定，提出按照“政企分开”和“精简、统一、效能”原则综合管理。
　　3，创新阶段
　　如果说转型阶段的行政体制改革是经济体制改革的折射，那随着社会主义市场经济的确立发展，行政体制改革进入新时期。1998年行政改革的重点在于优化政府职能结构。2001年，中国加入WTO后，市场制度的普遍性特征日益影响政府行政模式，客观上要求转变政府与社会、市场和企业的关系，规范政府管理方式，提高政府治理水平。旧的管理体制中的一些弊端，如腐败问题，公共服务收费问题引发了对民生问题的普遍关注，所以2003年行政体制改革在“以人为本，执政为民”新理念的指导下，强调机构改革的重点是“提高政府治理能力，提高人民群众满意度”。在此基础上，2007年的十七大报告首次提出“建设服务型政府”的观点，为将来的改革指明方向。2008年十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，描绘了新一轮改革蓝图：此轮改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。在坚持以人为本、执政为民，维护人民群众的根本利益的宗旨下，按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置。
　　从以上历史可见，我国的行政体制改革贯穿于国家制度建设的全过程。如何深入理解行政改革?今后的改革中有哪些经验要弘扬、哪些不足要克服?有必要建立一个基本模式，从抽象层面总体把握，从中发掘一些有意义的东西。
　　二、行政改革模式的分析框架
　　模式也被称作模型。在社会科学研究中，将现实世界中的研究对象经序列化、抽象化，形成特定的结构，就是模型。依靠模型进行思维是人类思维的典型特征，使错综复杂、变化无常的现实世界便于把握。中国行政体制改革的模式有三个维度构成，分别是行政体制改革的目标、行政体制改革的路径和行政体制改革的动力。
　　
　　1.行政体制改革的路径：渐进式
　　中国行政体制改革沿着一条渐进式路径进行，这在转型和创新阶段尤为突出。马克思主义认为经济基础决定上层建筑，上层建筑服务于经济基础。作为经济体制和政治体制的结合部，行政体制改革既受到政治体制模式、政治力量格局和政治文化等因素的影响，依赖于政治支持，同时又与经济体制改革紧密相联。特别是1978年以后，每次行政体制改革都是因经济体制改革而引发，经济体制改革中的每一次认识上的深化都会成为新一轮行政体制改革的起点。中国经济体制改革的渐进式的增量改革战略特征必然会折射于行政体制改革中，凝结成行政体制改革的基本路径。
　　采取渐进式的改革有一些深层原因：首先，和经济体制改革一样，行政体制改革带有探索性，在相当长时间内缺乏建立一个全面性方案的知识和能力，存在巨大的能力－困难缺口，只有通过摸索、试错、纠正才能找到一条解决问 题的正确途径。其次，改革意味着利益的重新分配，行政体制改革涉及大量人员、机构的利益变动，汇聚了众多争议性问题。同时，它作为政治体制改革和经济体制改革的结合面，具有一定的敏感性。若采取激进的巨变方式，必会遇到极大阻力。只有通过渐进性手段，积小变为大变，才能消解阻力，层层推进。第三，按照渐进决策理论，由于社会、经济和政治领域存在较大的不确定性，人们无法对未来有绝对的把握，无法完全摆脱风险。对于改革来说，变化的步子越大，风险也越大，越是严重的错误就越难完全纠正。如果步子迈得小一些，即使失误，也易纠正。因此，文革后的行政改革，一般以五到六年为一个周期，通过经济体制改革推动行政体制改革，从制度外围人手，逐步深入到制度创新和政府职能调整等核心问题，边实践，边探索，边总结，摸着石头过河。
　　2，行政体制改革的目标：超越式
　　中国行政体制改革的目标呈不断超越态势。行政生态学认为，行政环境决定行政体制，行政体制从属于行政环境。行政改革的推进是行政系统与环境互动的结果。当行政系统与环境保持平衡状态，行政系统能充分吸收环境的要求，有效做出反应，对环境产生影响。当环境发生变化，旧的平衡被打破，会促使行政系统改变状态，更好的与环境保持新的平衡。(如图2)。
　　
　　从这个角度观察，不同的行政环境必然对行政系统提出不同的要求，经政治系统和行政系统的统筹规划，再具体化为行政系统的目标(如表1)。
　　
　　计划经济时期，在中央高度集权的行政环境下，行政体制改革的目标主要是精简机构、理顺关系。改革开放后，从计划经济向市场经济转型的整体环境使改革目标定位为转变职能。当社会主义市场经济建立、发展后，改革的目标又在原来基础上转变为“提高政府治理能力”。这些目标前后相继，内涵不断深化，前目标被后目标超越，后目标又包含着前目标的实质内容，构成一条从统治型政府向服务型政府发展的主线。
　　3，行政体制改革的动力：政府主导型
　　行政体制改革的动力指推动行政发展的力量。这种力量源于对改变行政系统现状的需求。行政环境对行政系统的压力是改革的外部动力，新的技术方法的推动、政府内部的推动、行政人员的利益需求等构成改革的内部动力。中国的每一次行政体制改革都是政府主张、政府设计、政府推动，自上而下来实现。这一定程度上与中国共产党习惯使用政治动员的动力机制有关。无论是长期的革命实践，还是建国后的社会主义改造、现代化建设，党和政府都将自上而下的政治动员作为一种重要的社会发展手段。这必然会在政府行为的方方面面体现，在改革上也不例外。
　　渐进式的发展路径、不断超越的目标、政府主导型的动力机制构成了改革的基本模式，勾勒出改革的大体面貌。在此模式下，我国行政体制改革成绩斐然，但也有一些缺憾，存在一些阻碍因素。
　　首先，是路径依赖问题。道格拉斯，诺斯认为路径依赖类似于物理学中的惯性，制度变迁一旦进入某一路径，它的既定方向就会在以后的发展中自我强化，沿着既定的路径，制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；也可能沿着原来错误的路径继续下滑，最终被闭锁在一种恶性循环的无效率状态。中国行政体制改革渐进性路径的弊端体现为：它往往穷于应付具体的细节问题，缺乏全局性的理论和长远的价值理念的支持，只见树木不见森林，因而在实践中瞻前顾后、摇摆不定。形象地说“我们选择了不争论、摸着石头过河，但这种过河只是解决问题，并不意味着已经知道究竟在哪一点上岸，也不知道河的那边是什么样的体制”。在此情况下，如果选择的错误不断积累，会使改革在不知不觉中陷入恶性的路经闭锁之中。
　　其次，动力悖论问题。行政改革的主要动力是政府主导、自上而下的推动。这构成了一个明显的悖论：政府既是改革的设计者、实施者，又是被改革的对象。改革显化的公共目标取向与改革执行者隐化的自身利益取向之间构成矛盾。精简机构、职能转变、建立服务型政府的改革目标会不断削弱某些行政部门和政府人员的既得利益，不难理解，作为改革执行者的某些部门或人员为了维护这些利益会成为改革强大的阻力：他们或采取“上有对策，下有对策”的方法，或通过“层层截留”、“故意曲解规则”、等手段使改革的效果大打折扣，最终扭曲改革。
　　第三，缺乏制度规范。中国行政体制改革的目标呈不断超越的态势，不过，在不断超越的目标背后，往往缺乏支持这些目标实现的相应的制度规范。西方国家在行政改革中非常重视法律对改革进程的约束和推动作用：美国1978年的行政改革以《文官制度颁布法》为起点；与克林顿时期行政改革相配套的是《政府绩效与结果法》、《政府管理改革法》；澳大利亚1984年行政改革的配套法案有《公共部门改革法案》、《审计法案》等；德国为了行政改革于1995年、1996年和1998年分别通过《公共服务改革法案》、《联邦公务员法修正案》、《预算法修正案》；日本国在1998年通过《中央省厅等改革基本法》之后又相继通过一系列部门法，在充分立法的基础上，2001年1月才开始新一轮行政改革。通过这些配套性立法既可以保证改革在法理上的正当性和权威性，又可以将改革目标的实现、评估置于制度的监督、控制之下，使整个改革进程理性化、有序化。
　　三、未来发展：可持续的全面创新
　　行政体制改革涉及面极广。在既定的政治、经济条件下，取决于推动因素和阻碍因素之间的博弈，当动力大于阻力时，改革才有可能继续推进。因此，行政体制改革的关键是不断给行政体系注入新的活力以抵消那些惰性因素，并逐渐以新的行政结构取代旧的结构。从这个意义上说，行政改革的核心就是创新，我个人认为它必须体现在三个层面。
　　1，观念层面
　　行政体制改革的渐进性路径的缺陷是缺乏全局性的理论和长远的价值理念的支持，所以，提供这种理论和理念是观念层面创新的重要使命。
　　首先，构建理论范式，将现代官僚制度与新公共管理理念相融合。在公共行政领域，西方国家以工业化进程为基轴依次出现过三种行政范式，分别是政治领袖范式、官僚制范式和企业家政府范式(见表2)。
　　
　　与之对照，可发现当代中国处于传统农业社会向现代化工业社会转型阶段。此阶段最重要的任务是建立真正以等级制、规则化、高效率为特征的现代理性官僚制度。同时为了扬弃现代理性官僚制中组织僵化、理性主义极端化等缺陷，需引入西方新公共管理理论，以企业家政府范式加以补充。
　　其次，更新行政理念，以行政文化变迁带动改革。行政文化是行政体系中的成员在一定的社会文化背景下所形成的对行政活动的态度、情感、价值观和信仰，它影响着行政改革的效果。既有行政体制下的行政文化与改革方向的契合度至关重要，其反差越小，改革的难度就越小，反之，阻力则越大。在我国行政系统中，过去长期积淀的行政文化的消极方面，如官本位意识、官僚主义、人情行政从文化心理上制约着公务员的行为选择，阻碍着改革的深入发展。所以必须把行政文化建设纳入行政改革的总体战略中，真正按 照科学发展观指导改革，构建以有限政府、责任政府和服务型政府为基石的新的行政文化，发挥目标导向作用和对成员的激励作用，推动行政系统健康的发展。
　　2，动力层面
　　我国行政体制改革来自政府的推动，存在动力不足问题。因此，一方面，继续需要政治上的权威性推动。特别是要成立行政改革专职机构，以政治权威消除改革阻力，落实改革的任务，保持改革的持续性。同时，该机构也应拥有对改革的垂直领导权和监控权。因为我国行政改革的普遍问题是越到基层就越难执行，甚至出现改革中的“地方保护主义”。究其根源是改革的权威渗透不到基层。只有由专职机构直接监控各级地方政府的改革进程、评估改革成效，才能确保改革顺利进行。另一方面，要将体制内的改革动力与体制外的改革动力有机结合。体制外动力来源于扩大公民有序的政治参与。行政体制改革作为一个公共政策与所有公民的切身利益都紧密相连，因此在加强体制内改革的同时，须引入体制外的改革动力。激发公民参与的积极性，完善政治参与机制，拓展政治表达途径，最终构建以政府、公民、团体为共同主体的开放性改革动力机制。
　　3，制度层面
　　我国的行政体制改革虽有不断超越的目标，但缺乏支持这些目标实现的制度规范。制度层面的创新集中在两点。
　　首先，要重视配套立法，努力构建改革的法律控制机制。如同“依法行政”一样，也需“依法改革”：通过制定行政改革方面的专项立法，如《行政改革法》、《公共服务促进法》等，确定改革领导机关、监督组织的权限、职责，并将改革总体目标、步骤等置于法律框架中，做到改革的有法可依，以法律手段引导和控制改革进程，确保改革目标的实现。同时，也可借助法律所拥有的强制力和权威性推动改革，破除阻力。
　　其次，使权力配置分散化，进行分权改革。未来的中国行政体制改革仍将不断探索权力配置问题，使权力由相对集中转向相对分散。这种分权体现为：水平方向，行政三分，将行政权中的决策权、执行权、监督权分开，既互相合作又互相制约，形成良性联动。垂直方向，权力由中央向地方分权。明确各级政府的事权范围，将分工科学化、具体化。
　　四、小结
　　以上我们从历史、模式和未来发展等几个角度对当代中国行政体制改革进行了系统的分析。行政体制改革是社会转型中重要的一环，由于历史和现实的种种原因，其道路漫长，但随着观念层面、动力层面和制度层面的不断创新，改革必将从单纯的政府职能转变、机构和人员的精简等表层问题深入到在政治文明的框架中逐步解决公共管理的结构性、本质性问题。我相信，通过改革可以全面提升中国政府的公共治理水平，真正构建一个全面、均衡、协调、可持续的和谐社会。
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　　责任编辑　文嵘

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