当前个税体系的调整方向:基于收入再分配正义的思维:个税起征点是再分配吗

　　[摘要]收入初始分配本身就是不合理的，并没有体现每个人的应得权利，这为收入再分配提供了理论依据。收入再分配的核心就是要实现因贡献与收入不相称的补偿正义和因自然不平等的纠正正义。相应地，这也为税收为何要介入收入再分配提供了坚实的理论依据，为税收如何介入收入再分配指明了明确的方向和思路，从而对当前个税体系的调整方向具有重要的指导作用。当前中�个税体系调整的基本方向应该是：逐步提高低收入阶层的免征额，降低中产阶层的税赋，扩大高收入阶层的边际税率；同时，实行个税上中央和地方间的分权体系：�税的征税对象主要集中在高收入阶层，中低收入阶层的税赋则由地方弹性决定。
　　[关键词]收入再分配　社会正义　税收体系　个税　分权制
　　[中图分类号]F047.1；F810.422　[文献标识码]A　[文章编号]1000－7326(2011)10－0074－06
　　一、引言
　　现代主流经济学往往反对收入再分配，把收入再分配视为对个人财产的强制性掠夺，从而是不正义的。然而在既有的市场机制和分配制度下，初始分配收入存在着不正义性：一者，在交易起点上，就因资源的占有以及财富的集中而出现交易主体地位上的不平等；二者，在交易过程中，就因交换程序的不健全以及信息机制的不通畅而出现交易剩余分配上的不公正。显然，在现实生活中，无论是资源的初始占有还是财富转移的程序制定，主要控制在少数人手中，从而现实生活中的“劳动”收入就具有很强的不合理性。而且，即使劳动收入能够反映其劳动贡献，这种收入分配也并非就是正义的。究其原因，人类个体本身就是异质性的，有的人很可能由于天生的能力缺陷而劳动效率低下，根据现代平等主义观点，人们不应该由于自己的无过错而生活得比其他人差；如科恩就强调，平等主义的目的就是要“消除非自愿的不利条件”。显然，如果收入差异仅仅是由于出生或者后天对资源占有不同而造成的，那么，这似乎就是不公正的。从这个角度上说，现代社会所注重的法律面前“人人平等”或者市场机制中的机会平等都仅仅是形式上的平等，而忽视了人际的相异性，从而导致实质上的非平等主义：究其原因，主张对所有人都予以平等考虑，实际上也就暗含着赞成对处于不利地位的人予以不平等的对待。
　　显然，通过对初始分配收入性质的剖析，就从社会正义的角度为收入再分配提供了理论基础。收入再分配的基本目的就是对收入初始分配中的不合理进行弥补：一方面是对那些受到损害的主体进行补偿，从而实现补偿正义；另一方面是对那些处于自然弱势地位的人提供援助，从而实现纠正正义。实际上，平等在现代社会越来越得到关注，这主要表现在福利平等、资源平等、能力平等以及创造福利的能力平等诸方面，而这些平等往往又可以通过再分配的收入和支出两方面得到实现。尽管收入再分配的途径是多种的，但本文首先集中探究个体所得税体制的安排问题，究其原因有二：一者，它是目前权力社会关注的热点，�家也正在对之作全面的调整；二者，它关系到社会大众的切实感受，也与人们的可支配收入直接相关。一般地，当前在探讨个税体制改革时，应该将个体所得税制与收入再分配结合起来，从而实现社会正义和提高社会效率；同时，考虑到�内的初始分配收入存在的不公平，当前个税体制改革立足于适当降低中低收入者的税收负担，同时适当加大对高收入者的调节力度。不幸的是，一些学者却极力否定个税的收入再分配功能，甚至主张所谓的“平税制”；而且，迄今公布的调整草案也存在诸多不尽公平、合理之处，没有体现补偿正义和纠正正义的要求。
　　二、个税体系中税基和税率的调整方向
　　一些学者之所以主张“平税制”，一个简单的依据就是前苏联和东欧诸�在社会主义体制解体后所提供的成功经验。不过，这些学者显然忽视了这些�家所面临的独特形势及其与当前我��情的差异。一者，俄罗斯和东欧诸�在经济转型期间面临着严重的财政困境，其税制改革的目的是最大限度地增加财政收入，而不是缩小收入差距和提高民生；但是，中�目前没有增加财政收入的压力，个税体系调整的目的不是为了追求税收最大化，而是为了缓解由日益扩大的收入分配差距所带来的社会矛盾。二者，俄罗斯和东欧诸�的单一税制实际上也加速了收入差距，如俄罗斯最高收入的10％与最低收入的10％平均所得在2007年相差16倍，高于欧洲平均水平6至8倍，并已经引起了社会越来越大的矛盾；与此同时，南于中�的改革开放更早，一些人利用法律规范的缺陷和市场体制的不健全积累了更多的财富，收入不平等所引起的社会矛盾更为深刻。三者，随着经济发展水平的提升，人们更追求政治和经济地位的平等，促进收入分配正义以保障社会经济的持续发展就是政府的重要职能；显然，当前中�的经济水平已经处于比大多数东欧�家更高的层次，从而更应该关注分配正义和社会民生问题。当然，一些学者还认为，当前中�的个税总额是非常小的，不足以承担收入再分配的功能；但事实恰恰相反，正因为个税总额很小，它就难以承担社会经济宏观平衡发展的功能，而主要承担收入再分配的功能，否则就索性不要征收个税了。就当前�内个税税制而言，合理的改革方向应该关注如下几个基本要点。
　　首先，免除低收入阶层的税赋。一般地，随着社会经济发展水平的提升，免征税基应该不断提高。就目前而言，月收入3000元以下应该被视为低收入群体，从而被纳入免征范围，尽管具体标准可以根据各地具体情况设定一个合理的波动范围。从理论上说，个税免征额的内容应该包括满足纳税人本人及其抚养的子女、赡养的老人的基本生活费用，包括纳税人本人及其配偶免税额、子女免税额、父母及祖父母免税额；因为作为个税纳税主体的中青年人不仅要抚养子女，还要赡养父母及祖父母。同时，当前中�社会应免征税收的收入线应该比大多数欧美�家要高(与�民收入的相对值)，事实也是如此。究其原因，中�存在大量的�有企业，而且，这些�有企业几乎垄断了所有本属于全民所有的稀缺性资源、能源：这些资源、能源带来了大量的租金，这些租金理应归全民所有，但目前一般老百姓很难承受这些租金，它们往往直接归�家或财政所有。也就是说，对低收入阶层免所得税，并不意味着他们没有交税，而是通过不分享资源租金的形式被变相地征收了税赋。
　　其次，提高高收入阶层的税赋。一般地，基于社会正义的考虑，累进制税率应该随收入提高而不断递增。就目前而言，50万元以上年收入可以被视为高收入阶层，但可以分成三个层次：一是年收入在50－100万元间，二是年收入在100－500万元间，三是年收入在500万元以上。高收入阶层应该成为�家征税的重点，尤其是要对年收入100万元以上的后两个阶层进行税收调控。一般来说，当前中�社会对高收入应征收的边际累进税率应该比大多数欧美�家要高(在相对水平上)，这是因为中�社会的法律规章还很不健全、市场机制还很不成熟、市场结构还很不规范，因而高收入本身在更大程度上是源于对其他收入的转移，初始分配收入具有更强的不正义性。一者，法律的健全使得很多高收入本身具有“不法性”，带有更强的“原罪”色彩；二者，市场机制的不成熟使得市场收入主要决定于力量结构或实 力对比，而非其劳动支出或劳动贡献。事实上，当前中�社会就不断演绎着一夜暴富的童话。在很大程度上，正是由于这些高收入者本身在持有和获得中就存在不正义性，因而也应该借助更高的边际税率进行调节。
　　最后，降低中产阶层的税赋。中产阶层构成了稳定社会的基础，同时，中产阶层所涵括的收入范围应该扩大。就目前而言，中产阶级大致可以分为三个层次：一是年收入在6－20万元间，二是年收入在20－30万元间，三是年收入在30-50万元间。显然，前两个层次的中产阶层主要是工薪劳动者，涵盖了从一般小白领到中小公司的管理层。目前，这个中产阶层是我�个税的最大贡献者，如2010年全�4800亿元的个税总收入，工薪阶层人士所交纳个税就占了68％；相反，西方发达�家的税收则主要是由少数富人而非广大普通工薪阶层交纳的，据统计，美�个税的60％以上是由年收入10万美元以上的群体所交纳。因此，这个阶层的税赋应该适当降低，主要原因是：一者，绝大多数中产阶层尤其是第一层次的中产阶层之收入主要来自劳动(更多的是智力劳动)；二者，他们和低收入阶层一样，都没有享受本属于全民资源所带来的租金或红利，而通过�有企业利润上交的形式被变相地征收了税赋。事实上，对他们征收高额的税赋就与社会正义相悖，而且，对他们征收的税赋也应该比大多数欧美�家要低一些(在相对水平上)。同时，对三大层次的中产阶层的税率而言：第一层次的中产阶层应该是�家重点培育的对象，其边际税率应该控制在15％以内；第二层次的中产阶层应该为�家的平衡发展做出更大贡献，其边际税率可在15％－20％之间；第三层次的中产阶层则包含了一部分小企业主，其初始分配收入可能大于其劳动贡献，因而其边际税率可适当提高到25％左右。
　　
　　三、基于再分配正义的个税体系构设
　　
　　中�的经济和税收环境与西方社会相差很大，其税收政策也缺乏可比性；因此，中�要发展和健全符合�情的独特个税体系，而不能简单地照搬现代西方发达�家的体系或模式。一者，中�的税率应该低于西方发达�家。究其原因，中�存在大量占有属于全民所有资源的�有企业，�有企业上交的大量利润(租金)实际上是人们的变相税赋；事实上，个税仅占我�税收总额的很小一部分(7％左右)，却构成西方发达�家税收总额的主要部分，如2009年日本中央政府个税占财政收入的33.8％，澳大利亚联邦政府的个税约占财政收入的66％。再者，外籍人士承担的税率应该高一些。究其原因，外籍人士尽管可以自由地参与开放市场中的交换，但因不具有成员资格而不应享有属于�民的资源，从而没有像�内工薪者一样承担变相的赋税；事实上，中�1980年开始推行个人所得税就是针对外籍高薪人士的，但目前的个税体制却似乎有悖于正义要求，外籍人士往往享受更高的优惠，自2007年起他们的税收起征点是4800元，而中�公民的税收起征点则是2000元(2011年9月提高到3500元)。三者，中�的征税对象应该主要锁定高薪阶层。究其原因，中�法律制度和市场机制的不完善使得初始分配收入的不正义性更为突出，高薪阶层的收入更多的是源于不公正的分配规则而不是他所作出的贡献；事实上，在当前社会，收入越高的富人得益于社会分配体制的因素越大，从而应该缴纳越多的税赋。四者，中�社会的中产阶层所承担的税赋不应太高。究其原因，中产阶层和低收入阶层都是工薪劳动者，他们的初始分配收入都低于其所支出的劳动或创造的贡献，只不过因劳动贡献不同而出现收入的差异；事实上，基于社会正义的考虑，应该缩短中产阶层的税率层级，降低他们的边际税率。
　　此外，当前我�个税的税率层级应该增加而不是减少。是为了更好地实现纠正正义和补偿正义，同时，也是一个�家或社会的税法体系日益成熟、执法机制日益健全的表现。而且，即使考虑到目前征税体制的不健全以及避免根据的多元化，应该压缩的税率级数也主要是年收入在6－30万元间的中产阶层，而且还应扩展高收入阶层的税率级数，更好地调整社会收入分配。事实上，1981年美�个税已实行15级超额累进税率，最高税率为70％；1978年英�个税实行11级超额累进税率，最高税率为83％：20世纪70年代日本个税实行19级超额累进税率，最高税率为75％(曾一度高达93％)。后来，这些�家的税率的档次之所以减少、最高税率之所以降低，主要在于崇尚自由至上主义的新古典宏观经济学开始占据主导地位，它把基于市场竞争的初始分配收入视为合理，而否定税收的再分配意义。弗里德曼就主张：“个人所得税的最好结构是在收入的一定免税额以上抽取固定比例的税，而其中收入的含义非常广泛……(如)取消石油和其他矿产上的小号比例的优待、取消对州和地区证券利息的免税、取消对资本收益的特殊处理、把所得税、遗产税和捐赠税加以协调以及取消目前允许的许多纳税优待规定。”显然，无论是一些学者提出的“单一比例的平税制”还是草案的减少税率层级的做法，都是重弹半个多世纪之前的弗里德曼之调以及仿效里根政府对弗里德曼学说的实践。但是，西方这种简化税制的改革实践并不成功，事实上，20世纪70年代后，几乎所有的发达�家内部的收入分配差距都在不断拉大，社会矛盾日益尖锐。
　　
　　综合上述种种考虑和分析思维，可提出一种更为合理或者理想化的个税体系安排，如表l。将上述理性化个税体系与现行税制以及调整草案作一比较，可以发现两者的缺陷。(1)调整草案中设定的“起征点”还是偏低，甚至不能保证最低生活水平，同时，也没有明确区分“起征点”和“免征额”。“起征点”只是指税法规定的对征税对象征税的起点，收入低于“起征点”的可以免予征税，而收入超过“起征点”的则要全额计税，从而是对贫困阶层的特殊照顾；相反，“免征额”是指税法规定的免予征税的数额，收入低于“免征额”的免予征税，而超过“免征额”的则只需对超过部分征税，这也是对处于临界线的低收入阶层的普遍照顾。(2)对中产阶层的征税偏高，乃至中产阶层的税负比以前不减反增，尤其是年收入10－20万元的中产阶层的税赋明显加重(边际税率从20％提高到25％)，这明显与扩大中产阶层收入的个税调节目标相悖。(3)高收入阶层的总体税赋偏低，且完全没有拉大档次，从而使得收入越高越得利：一者，绝大多数年收入在50－100万元间的高收入阶层的税赋明显减轻(边际税率从40％降到了35％)；二者，年收入100万元以上的高收入阶层没有任何边际税率的变化。试想，100万元年收入的人与500万元年收入乃至1000万元年收入的人按统一税率缴税，这公平吗?总之，调整草案进一步强化了中产阶层成为个税主体的趋势，并且，实质上形成了由中产阶层纳税补贴低收入阶层的局面，显然与通过个税来调节收入分配正义的精神不相符。
　　四、个税体系的分权制构想
　　迄今为止我�的税收政策都是一刀切的，全�设定统一的起征点，正在审议的方案也没有考虑差异化的问题。显然，这种“一刀切”的税收体系对一个地域广阔、差异明显的中�社会带来了实质不平等问题。因为统一的税基和税率没有考虑经济水平和生活水平的起点差异，从而产生了“西部叫好、东部 叫苦”的结果。一者，我�各地区目前的社会经济极其不平衡和收入水平也相差巨大，以致统一个税体制下经济最发达的东部沿海区域就承担着全�个税的基本构成。二者，各地区目前的基本生活成本也相差巨大，相同的收入水平在不同地区所带来的实际生活水平或福利水平是明显不同的。事实上，无论是区域之间还是城乡之间，当前中�社会的收入水平和生活成本都非常悬殊，一些一线城市的工薪阶层在获得相对高额工资的同时，也承受着高昂的生活成本之累。因此，“一刀切”的个税体制没有考虑到不同地区的具体负担差异，从而难以体现以人为本、量能纳税、税负公平的个税设计原则；同时，“一刀切”的个税体制导致了东部地区的人们在实质上贴补西部，尤其是，迄今为止的个税主要源自工薪阶层，而东部地区工薪阶层的较高收入主要源自其更高的生产率或劳动支出而非转移收入或资产收入。
　　基于上述分析，个税体制应该否弃“一刀切”思维而应实行“差异化”政策，其中一个基本思路就是在个人所得税上也在中央和地方之间进行分权。即，中央只针对少数高收入的人士征收边际税率，而地方政府则对本地区的平均收入以上者征收单一税或低档边际税率。一者，�税的征税对象主要定位为年收入在15万或20万元以上的高薪阶层，这也应构成个税的主体。二者，地税的征税对象则主要是所有年收入在2-5万元以上的人士，这只是作社会收入调节的补充。同时，地税所征收的个人所得税的税基、起征点和税率都有明确的界定。税基是�税征税的最低收入与地税征税的最低收入之间的范同，具体起征点或税率分级以及税率大小等则由各地根据本地域经济发展水平所确定的，这包括起征点和税率应该与本地区的平均收入水平以及消费水平挂钩，以及最高边际税率不能超过�税对高收入人士所征收的最低边际税率。
　　分权制个税体系主要基于这样的基本理论：一是就中央政府的所得税征收而言。中央政府关注的是全�性收入增长的不平衡和初始分配地区间收入的不正义以及促进全局性的经济平稳和持续发展，而最高收入阶层的收入很大一部分是利用了中央政府的政策资源以及低廉而属于全�人民的自然资源。例如，东部发达地区的企业在当今市场竞争中之所以具有巨大的成本优势，就在于它们借助�家政策利用了西部供应的廉价能源和资源，也利用了来自西部地区的廉价劳动力，而那些年收入百万元以上的企业主和高层管理者的收入很大一部分就源自西部人们的收入转移。因此，中央政府对此类高收入人士征税将其并用于全�的经济发展规划，不仅是全局性社会正义的展现，而且也有利于全�的经济平衡和可持续发展。同时，中央政府只对高收入阶层征税也不会影响�家对宏观区域平衡发展的调控：一者，2010年4800亿的个税收入只占全�税收总量的7％左右，再少一些也无伤大雅；二者，政府可以加大对奢侈税、资源税、环境税等的征收，而这些都是影响全�经济发展和全局性社会正义的重要内容。二是就地方政府的所得税征收而言。地方政府关注的是区域性收入增长的不平衡和初始分配地区内收入的不正义以及促进本地区的经济平稳和持续发展，而较高收入的工薪阶层往往是利用了地方资源以及相应政策所提供的竞争优势，同时也享受地方政府提供的公共品和其他社会福利。因此，地方政府对此类人士的征税并用于本地区的经济发展和区域规划，不仅是区域性社会正义的展现，而且也有利于本地区的经济平衡和可持续发展。正是由于这部分人士的收入主要源自于地方资源以及本地区其他更低收入群体的转移，而与其他地区的劳动贡献无关；因此，如果中央政府征收此部分所得税并用于全�范围内的全局性规划，在很大程度上就是以东部沿海人士的劳动收入来贴补中西部人士，从而缺乏应有的正义基础。
　　其实，分权制个税体系也并非完全新颖，在很多�家的个税体制沿革中都曾出现过一些变形的分权制。例如，美�联邦政府、州政府和地方政府都征收个税，其中，大头归联邦政府，而地方政府则取小部分；目前，美�征收个税的43个州中，有7个实行税率在3％－5.3％左右的单一比例税：34个州实行最高税率达10％的累进税率；而新罕布什尔州和田纳西州只对个人红利和利息征税。与本文提倡的分权制个税体系不同的是，美�联邦政府、州政府和地方政府是对个税重复征税，因此，尽管目前美�联邦政府的最高税率是35％，但是，一些州的纳税人所交纳的联邦个税和州个税综合税率会高达46％以上。此外，日本、加拿大联邦政府和地方政府也重叠征收个税。显然，这里构设的分权制个税体系与美�等�所实践的税收体系最大的不同就在于：它将不同处于税率档次的收入之征税权在�税和地税之间作明确划定，从而避免重复征收。譬如，�税只对月收入1万元以上者征税，而1万到2万之间的边际税率为15％；而地税只对月收入5000至1万元间的人士征税，其边际税率为10％。此时，一个月收入2万元的个体所应缴纳的税收就是：�税(2万元－1万元)*15％=1500元，地税(1万元－0.5万元)*10％=500元，他总共缴纳的个税为2000元。
　　因此，当前中�个税体系调整的基本方向应该是：逐步提高低收入阶层的免征额，降低中产阶层的税赋，扩大高收入阶层的边际税率；同时，实行中央和地方的分权制，着眼于全局性社会正义和宏观经济效率的�税的征税对象应该主要集中在高收入阶层，而中低收入阶层的税赋应该由地方弹性决定。目前税收体系的症结在于税法的执行。如果存在一个相对完备且有效率的税法执行体系，那么，中�社会个税的征收对象就应该集中在高收入阶层；而且，如果在避税被最大化地限制的情况下，仅仅高收入阶层的税赋就足以与目前全部个税转而相当，甚至还会更多。
　　五、结语
　　当前中�社会的经济和税收环境与西方社会相差很大，其税收政策缺乏明显的可比性；因此，中�要发展和健全符合�情的独特个税体系，而不能简单地照搬现代西方发达�家的体系或模式。当前我�的个人所得税主要在调节收入分配中起作用。尽管随着个人所得税的开征和改革，个税总额和占税收收入的比重都取得了快速增长。但由于我�政府存在税收以外的大量财政来源，因而迄今个税总量并不很高，占税收收入的比重也不到7％；并且，随着经济的快速发展以及新型税费的开发，�家财政收入越来越充裕，从而也就不需要个税在为经济建设提供资金来源中承担重要角色。根据这一思路，当前中�个税体系调整的基本方向应该是：逐步提高低收入阶层的免征额，不仅免征税基应该随着社会经济发展水平的提升而不断提高，而且，中�社会因存在大量�有企业而应设定比大多数欧美�家更高的相对免征税额：降低中产阶层的税赋，这不仅是出于社会正义和壮大中产阶层的需要，而且对中产阶层的相对税赋也应该比大多数欧美�家要低；扩大高收入阶层的边际税率，不仅基于社会正义考虑累进制税率应随收入提高而不断递增，而且，中�社会的初始分配收入因更不正义而应设定比大多数欧美�家更高的最高边际累进税率。同时，实行中央和地方的分权制个税体系：着眼于全局性社会正义和宏观经济效率的�税的征税对象应该主要集中在高收入阶层，而中低收入阶层的税赋应该由地方弹性决定。
　　
　　责任编辑：雷比璐

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