加快推进孟定边合区建设调研报告【加快分税制改革调研报告】

　　摘要 本文从国税部门实践角度出发，以湖北国税为例、通过今昔对比反映分税制改革所取得的成效，从税收制度基础、税收征管体制、税收分配体制、国税持续发展保障机制四个方面分析现行税制存在的问题，并提出相应的对策建议。
　　关键词 分税制 国税 税制改革
　　1994年，国家实施分税制财税管理体制改革，作为其配套措施，税制改革也同步实施，并且成效显著。实践充分证明，分税制及其配套的税制改革，是国家进一步理顺中央与地方财政分配关系的重要改革，是加强中央政府宏观调控能力的重要举措，是促进国民经济社会持续健康发展的重要手段，为全面建设小康社会及构建和谐社会作出了重要贡献。
　　但是，随着社会主义市场经济不断深化发展，现行税制也逐渐呈现出一些问题，影响税制乃至整个分税制财税管理体制改革的深入推进。因此必须加强改革统筹、加大改革力度、加快改革进程，不断完善现行税制，科学合理地予以解决。
　　一、从湖北国税实践看，分税制改革取得了重大成就
　　得益于国家分税制的实施、湖北经济的快速增长，以及国税部门自身带队伍、抓税收的努力，1994年以来，湖北省国税系统在壮大收入规模、发挥聚财功能、服务经济发展等方面取得了明显成效，反过来证明了分税制财税体制改革的卓有成效。
　　（一）国税收入增长速度和质量持续提升
　　1994年国家进行分税制改革以来，湖北省国税系统按照国家税务总局的部署，全面实施征管改革，理顺了税务管理体制，加强了税收征管工作，提高了税收工作效率，带来了税收快速增长。分税制实施之前的1993年，湖北省全部税收收入为103.89亿元。分税制实施的第一年即1994年，全省国税收入仅有96.4亿元，以后每年以20～30亿元的增长额递增，平均增幅达到18%。“十一五”时期，全省国税收入加速增长，总量跨越4000亿元，是“十五”时期总量的2.7倍，翻了一番多。全省国税收入规模实现连续大跨越，2006年达到558.6亿元，2010年达到1126.3亿元。“十一五”全省国税宏观税负为7.29%，比“十五”时期提高1.2百分点，收入质量明显提高，为经济社会持续健康发展提供了可靠的财力保障。
　　为中央及地方聚财的功能不断增强
　　国税部门不仅为中央聚财，也为地方政府聚财。国税与地方财政的关系主要体现在“税收分成”、“税收返还”、 “中央财政补贴（转移支付）”、“出口退税中央承担部分”四个方面，此外还有“国税代征的纯地方性收入”、“减免退税”等方面。从 “十一五”时期来看，湖北国税收入总额4407.9亿元，通过“税收分成”和“税收返还”方式分别向湖北省转移财力711.6亿元、566.6亿元，两项共计1278.2亿元，约占国税收入总额的30％；加上“出口退税”、“减免退税” 、“国税代征的纯地方性收入”等部分，总计超过60％。此外，由于湖北属于经济欠发达省份，自身的一般性财政预算收入不多，其财政收支平衡，很大一部分要靠中央财政补贴来实现。据湖北省2010年预算报告，2010年省级财政总收入1231.6亿元，其中省本级地方一般预算收入为206.8亿元，中央财政补贴（转移性收入）达到了938.8亿元，而2010年湖北国税组织上解中央的国税收入为919.8亿元。从这个角度来说，湖北国税组织上解中央的国税收入，通过直接或间接的方式，最终又全部用于了湖北地方开支。可见国税收入的增长和发展，有利于同时壮大中央和地方财力，有利于充分发挥中央和地方两个积极性，有利于中央和地方政府增强宏观调控、加强公共服务、改善社会民生等。
　　服务地方经济发展的作用充分发挥
　　1994年以来，湖北省国税系统在坚持依法征收组织收入原则的同时，积极落实国家各项税收优惠政策，让地方企业直接受益，最大限度地发挥税收政策效应，服务地方经济发展。“十一五”期间，累计落实税收减免近600亿元。其中，减免增值税416亿元、企业所得税180余亿元，办理出口退（免）税257亿元。2008年下半年以来，为应对国际金融危机冲击，全省国税系统积极落实结构性减税政策，推行新增值税暂行条例，增强企业投资积极性，促进企业技术进步。提高工资薪金所得费用扣除标准，对储蓄存款利息所得暂免征个人所得税，降低小排量乘用车车辆购置税税率，调整个人住房和证券交易的税收政策，降低税收负担，有效扩大了内需。多次调整出口退税税率，加快办理出口退税，有力支持了外贸出口。实施推动高新技术、战略性新兴产业、促进就业再就业、社会保障及文教卫等发展的税收优惠政策，等等。为保持全省经济平稳较快发展，促进社会和谐稳定发挥了积极职能作用。
　　二、现行分税制逐渐呈现出了深层次矛盾
　　纵观分税制财政体制及税制改革发展，目前已经进入到利益格局调整的深水区。“十二五”是我国税制改革的深化期和攻坚期，我们认为需要突破以下几个方面的深层制约。
　　税收收入保障机制有待进一步完善
　　一是立法层次不够高。税收基本法缺位，税收法律较少，条例、规章、临时性政策过多，尚未建立起由税收基本法统率、实体法与程序法相协调、各层次税收法律法规相一致的有机税法体系，导致税收政策权威性不够、法律保障不足、执法刚性不强。同时在互联网、电子商务等方面还存在税法盲区，比如网络购物的税收问题等。二是税制体系不够全。分税制以来，税收筹集财政收入功能得到了强化，但其宏观调控职能作用发挥不够，税收服务经济的效果不甚理想，税制改革与加快转变经济发展方式的要求不尽相适应。突出表现在税种设置不配套，财产税主体税种缺乏，环境保护类税种缺失，民生保障类税种乏力；税种结构不合理，流转税比重过大，所得税特别是个人所得税比重偏低，辅助税种数量过多；要素结构不协调，重复征税、征税范围交叉重叠、要素衔接不严密等现象不同程度存在，如增值税改革不彻底，范围过窄、抵扣链不完整等。三是计划管理不够优。一些地方存在“以支定收”、不切实际追加税收计划的现象，主观意志浓厚，缺乏科学性，导致税收规模超出了税源承受能力，影响了正常的税收工作秩序，进而影响经济的持续稳定发展。
　　税收征管服务机制有待进一步协调
　　1994年，为了适应分税制改革需要，按照“分级、分权、分责”的原则，全国省级以下税务机构均一分为二，组建了国家税务局系统和地方税务局系统，并划分了各自的税收征管范围。国、地税机构分设以后，产生了税收收入快速增长、中央调控能力增强、税收征管服务不断优化等积极效应。但是，随着经济的不断发展和纳税人需求的日益增长，也逐渐呈现出一些不协调问题。机构设置重叠，税务人员队伍规模庞大，税收执法尺度存在不一致现象，税源管辖矛盾时有发生，涉税信息共享不够顺畅，一定程度上增加了税收征收成本，加重了纳税人负担。探索并加强国、地税涉税管理与服务合作，让纳税人得方便、得实惠，已经势在必行。
　　税收纵横分配机制有待进一步健全
　　完整的税收分配体系，应该包括纵向和横向两个方面。纵向看，既包括中央与省两级政府之间的税收分配，也包括省以下各级政府之间的税收分配；横向看，还应包括中央以下各平行地方政府之间共有税收的分配。自1994年实施至今的分税制，只是比较完善地确定了中央政府和省级政府之间的税收分配关系，但是对省以下各级政府的税收分配关系，以及对共有税收的地方政府之间的税收分配关系，并没有做出明确、系统、规范的制度安排。分税制实施来，省以下纵向和横向税收分配关系没有取得实质性的进展。地方各级政府之间，税收分配一地一策、各不相同、五花八门、复杂易变，财权的重心上移，而事权的重心下移，导致县乡财政困难突出；各地方政府之间，由于企业跨区经营、税制设计和其他原因，在不同区域之间产生了横向税收不合理转移，致使有税源地方无税收，无税源地方得税收，税收与税源相背离，损害了税源地培植本地税源的积极性。2002年以来财政部、税务总局等有关部门制定了跨区经营、集中缴库企业所得税分配办法，但仅限于企业所得税，并没有涉及其他税种。目前共有税收地方政府之间税收分配，绝大多数靠上级文件予以个案指定解决，缺乏全国统一、规范、明确的分配基本制度，相关利益的地方政府之间税收分配矛盾滋生。
　　国税持续发展机制有待进一步优化
　　自1994年起，全国国税系统实行“业务、人员、经费”全垂直管理，积累了一系列问题，目前靠基层税务部门已难以解决。一是中财拨款与实际需求相比，差距较大。一些地方基建专项经费极其有限，连维修项目都无法保证，新建项目更是无法顾及。相关经费缺口主要靠地方政府补助，但地方政府补助并不稳定、充足，加之有些贫困地方财政困难，本级保工资保稳定压力大，根本无心顾及。二是干部职数较少。与地方比，国税干部提拔严格执行中央文件精神和相关政策，地方在执行中央政策的同时，结合本地实际普遍出台了一些阶段性优惠政策，如：机构改革期间出台了“即提即免”、“即提即免即退”等政策；干部换届期间出台了促进干部年轻化的具体政策。地方对干部的年龄、任职年限的有关规定普遍宽松，职数中有专用职数、提高待遇职数、班子成员退出职数、军转干部安置专用职数，有的还采取高职低配等办法安排干部，干部进退渠道比较宽；国税系统的领导职数和非领导职数严格按照总局规定执行，在基层，一些年龄大的干部工作到退休时的职务还是科员。三是机构级别设置不平衡。国税系统的机构数量、级别严格按照有关方案执行，国税机构数量、级别明显偏少、偏低，不利于单位之间沟通和工作开展。
　　三、进一步加快分税制改革的对策建议
　　纵观经济与税收发展的新形势、新问题，本文认为，“十二五”时期的税制深化改革，方向是有利于破解市场体制纵深推进的深层困局，有利于促进经济发展方式转变，有利于促进经济社会长期平稳较快发展；目标是建立健全四项机制，构建体系完备、征管高效、分配有序、保障可靠的现代税制体系。
　　（一）完善制度机制，确保税收收入可持续增长
　　一是加强税收立法，完善税法体系。提高税法的法律层级，将相对比较成熟的税收行政法规和部门规章如增值税暂行条例、发票管理办法等，及时纳入国家立法规划，并适时制定出台税收基本法。讲究立法技术，提高税收的立法质量。规范税收政策制订，提高政策质量。合理安排地方税收立法权和政策权，逐步构建地方税体系，建议在确保中央集中立法权的基础上，探索授权立法与委托立法机制，对局部性、区域性、时效性的调控需求，授权或委托省一级人大及其常委会、省级人民政府制订地方性法规和政策，国家保留撤销权，从而增强税收对区域经济的调控能力，弥补转移支付体制的不足。同时适应新形势发展需要，积极填补税法在互联网、电子商务等新兴领域的税收政策空白。
　　二是完善税制结构，健全政策体系。积极构建有利于转变经济发展方式的税收体制，促进税收筹集财政收入和宏观调控两大功能齐头并进，充分发挥税收促进经济良性发展的职能作用，促进税收与经济发展相协调。一方面建立健全税种体系。扩大增值税征收范围，相应调减营业税等税收，逐步消除重复征税，营造有利于现代服务业发展的税制环境。合理调整消费税，促进节能环保、资源节约。完善进出口税收制度，优化对外贸易结构。构建综合和分类相结合的个人所得税制，促进收入分配公平。继续推进费改税，规范政府分配渠道。深化资源税改革，研究开征环保税，推动“两型”社会建设。推进房地产税改革，合理引导居民住房消费。按照统筹兼顾的原则，完善国际税收法律法规，规范“走出去”企业和跨国企业的税收管理，做到国内税收和国际税收并重，维护国家税收权益。另一方面，研究完善税收政策。完善鼓励科技进步和技术创新的税收优惠政策。研究支持就业、社保和文教卫等发展的税收政策，促进改善民生。完善促进西部大开发、中部崛起、东北振兴以及西藏、新疆等区域发展税收政策，促进区域经济良性互动、协调发展。进一步完善支持中小企业发展的税收优惠政策。
　　三是规范计划分配，创新管理体系。推行指导性税收计划，取消指令性税收计划，减少对税收计划的不科学干预，使税收计划管理更加符合客观经济规律。目标上，改变“以支定收”的“基数法”制定税收计划，采用“GDP税收负担率法”，充分考虑经济对税收的贡献能力。手段上，运用先进的科学技术和方法，广泛搜集信息，搞好税收预测，提高税收计划管理水平，全面、完整、准确、连续的经济税源信息。保障上，用法律法规将制定税收计划的权限规定下来，税务系统的计划由主管税务部门编制、层层分配下达，避免地方政府干预计划分配，更不得脱离地方税源实际盲目追加。考核上，完善税收征管质量考核体系，改变“一俊遮百丑”，只重视计划任务、不重视税源税基全过程监控的现象。同时国税部门要积极争取地方政府重视和理解，使其正确认识国税，支持依法治税等。
　　（二）探索合作机制，确保国地两家提供优质服务
　　一是夯实合作基础，实现初级协作。建立国、地税协作办税的领导体制、工作专班机制、目标责任制、岗位责任制，明确绩效考评标准，完善考评体系，强化责任追究。建立集中办税服务平台，国、地两局整合办税服务厅办税服务，实现“共建式”或“互驻式”集中办税，实现纳税人“进入一个门，来到一个窗，办好两家事”；建设网上办税服务大厅，探索各类涉税事项的网上办理。建立协作事项实施规范，梳理纳税服务流程，整合相关事项、规范办税程序、大力压缩办税时间；规范过程化管理，优化节点设置，完善流程服务监控功能。
　　二是扩大合作范围，实现普遍合作。各项税务工作，如税收执法、税收征收、税源管理、纳税服务、税务稽查、队伍建设等都相互协调开展，实行全面协作。国、地两局中长期税收发展规划、年度工作规划、重点管理服务专项创新实现等，实现省级统筹协作。整合现有信息系统，逐步停止一些功能作用不大、标准不一、耗费操作时间的模拟手工操作的管理软件使用，积极打造国、地两局共享的管理应用平台，建立适应发展、标准统一、功能先进、操作简捷的大型信息系统，实现国地两局信息高度共享。
　　三是深化合作程度，实现深度合作。逐步统一全国国税、地税征管应用系统版本，实现涉税信息的“一次采集，系统共享”。建立以总局为主、省级局为辅的全国税收征管数据应用大集中模式。统一规范纳税服务系统和网络发票系统。相互代办涉税事务，统一受理窗口涉税业务，采取“一人一窗一机”模式统一受理国、地税的登记、申报、认证、抄报税等涉税业务。相互代征部分税费，金税三期上线后，可以覆盖国、地税所有业务、所有环节，为实现窗口统一受理、税费相互代征奠定技术基础。两局业务同城通办，两个部门打破传统行政区划格局，统一业务规则和办税流程，在同一区域内实现涉税事务通办。共享纳税服务平台，共建“12366”服务热线、网上办税网站、纳税服务辅助系统，共同开展税收宣传辅导。从而实现国地税两局无缝高效合作。
　　（三）细化分配机制，确保中央地方各级既得利益
　　一是加大税收初次分配环节地方所占分量。根据分税制，按照法定预算级次将属于地方本级税收收入直接留给地方政府，是税收收入的初次分配；通过中央政府集中税收收入，再由中央政府采用“税收返还”或“转移支付”方式提供给地方政府，是税收收入再分配。税收初次分配，因为没有中间环节，直接留给地方政府，不必经过任何环节，简捷快速，其效率要高；税收收入再分配，需要先集中到中央政府，再由中央政府按照“税收返还”和“转移支付”两种方式，提供给地方政府。第一种方式“税收返还”，因有事先依法规定，其返还数额和方式是确定的，最终都会如数返还给地方，只是时间迟早问题。第二种方式“转移支付”，由于存在很多中间环节，公开性和透明度不足，导致“跑部钱进”现象发生，其效率和质量必然存在损失。鉴于此，建议进一步细化划分各级政府事权，并根据财权与事权匹配原则，适当下放税权，给地方以稳定可靠的直接税收收入来源，适当扩大地方一般收入规模，比如提高地方对省以下所属企业所得税的分配比例，从而增加税收初次分配在税收分配中的分量，提高税收分配效率。
　　二是推进省以下各层级纵向税收分配改革。参照分税制以来中央和省级政府之间的税收分成方式，逐步建立健全省以下各级政府之间的税收分成机制，保证省以下各级政府财力供给。其要点除了推进政府层级“扁平化”配套改革之外，还包括逐渐构建规范确定的各级地方税体系，合理划分省以下各级政府的主体税种，使各级政府都能在合理事权定位上，依托制度安排取得相对而言大宗、稳定的税收收入来源。地方各级政府主体税种的确定，从质的规定性上讲，要考虑税种的特点，并与地方政府的事权相对应；从量上讲，要考虑税种当前的收入数量及潜在能力。既不能完全从税种特点出发，也不能单搞数量匹配。在划分基准上，应打破按企业经济成份、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的作法，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入。省级应以增值税和营业税等调控程度强、税源稳定适量的税种为主体税种。市县应以城市建设税、城镇土地使用税等与基础设施建设密切联系的税种，以及房产税、车船使用税、遗产赠与税等财产税类为主体税种。
　　三是探索平级政府共有税收横向分配机制。相对于中央与地方之间的纵向税收分配，在两个平行的地方政府之间（如省与省之间、市与市之间）共有税收的横向分配问题上，我国尚缺乏统一和规范的制度。建议国家研究制定出台地方政府之间共有税收分配基本制度，明确其基本原则、分配规则、征管方式、协调机制、违约责任等。当两个或多个地方政府之间遇到共有税收分配问题时，遵照这一基本制度，签订共有税收分配协定，促使共有税收在各相关区域政府之间得到规范、合理、高效分配，平衡相关地方政府的利益诉求。共有税收的地方政府之间税收分配必须以各自对税源贡献的大小为依据；必须在分税制财政体制下依法进行，不得侵蚀中央政府税收，否则这种税收分配就不具有法律效力；必须遵循税收属地管理原则，防止造成税收征管上的混乱。
　　（四）健全保障机制，确保国税机构运转及人员积极性
　　一是完善经费保障机制。在现行财务预算管理基础上，加强中财拨款力度，参照相关中央垂直管理部门经费机制，逐步实现国税系统所有经费由中财全额拨款，并建立经费正常增长机制，促进国税系统进一步搞好征管改革、优化纳税服务、加快信息化建设进程、改善办公条件。研究出台全国国税助征及临时人员问题的统一解决方案，加强资金和政策保障力度，切实解决历史遗留问题。
　　二是拓宽干部发展空间。建立健全有利于促进国税干部发展、激活队伍活力的干部政策，如研究出台国税干部到地方部门交流任职的政策，拓宽国税干部发展渠道。比照执行党委政府的有关干部政策，干部职数比照省市、组织部门的执行；在领导干部的退出上，建议各级国税局主要负责人在退出时，根据需要由地方作出适当安排，让他们发挥余热。推动公务员分类管理改革，在基层国税机关从事一线执法、专业服务的公务员划分为行政执法类和专业技术类，使这两类人员晋升渠道独立、待遇与行政职务级别脱钩，解决长期困扰基层公务员发展的“天花板”问题，提高基层国税人员工作积极性。
　　三是科学合理设置机构。国税系统各类机构设置应科学合理，便于征管工作开展，便于充分调动干部职工工作积极性，便于国税事业可持续协调发展。

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